Page 169 - 《社会》2026年第4期

社会·2026·4

农合筹资与项目制分配又是如何对配置性秩序进行再造； 在此之后所
出现的农民趋高就诊的现实与国家期待的基层首诊之间的背离如何标
志着行为预期秩序的落差的形成。
（一）国家责任的回归与分级诊疗的制度化构建
1997 年 《中共中央 国务院关于卫生改革与发展的决定》 提出要
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“加强农村卫生组织建设，完善县、乡、村三级卫生服务网” ，农村分级
诊疗体系的制度重建被正式纳入国家政策议程。 自 2003 年起，新型农
村合作 医疗 制度（简 称“新 农 合 ”）开 始 在 全 国 范 围 内 开 展 试 点 ，并 于
2009 年基本实现全覆盖。 作为农村分级诊疗体系的核心筹资机制，新
农合为其制度重构奠定了必要的物质基础， 常被视作中国医疗卫生体
系建设进入新阶段的重要标志。 2006 年，卫生部、国家中医药管理局、
国家发展和改革委员会、财政部联合颁布《农村卫生服务体系建设与发
展规划》，明确提出构建“以县级医疗卫生机构为龙头，乡（镇）卫生院为
中心， 村卫生室为基础” 的三级农村医疗卫生服务体系。 17 在该体系
中，医疗卫生机构的主办者包括政府、集体、社会和个人，意味着农村医
疗卫生服务从市场化震荡向公益性、系统化供给的重要转向。
2009 年 《中共中央 国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》的
出台被视为中国新医改的起点。 该意见明确将强化政府责任置于核心
位置，要求通过制度设计、整体规划、筹资保障、服务提供、行业监管等
举措构建公益导向的基本医疗卫生制度。 18 此举不仅是对此前一段时
期公共服务供给不足问题的反思， 更是在国家治理层面重建医疗卫生
领域公共性的关键部署， 旨在通过国家能力的嵌入构建一个更具韧性
与包容性的卫生体系。 2015 年的 《国务院办公厅关于推进分级诊疗制
度建设的指导意见》正式提出，“县级医院主要提供县域内常见病、多发
病诊疗，以及急危重症患者抢救和疑难复杂疾病向上转诊服务”，“强化
乡镇卫生院基本医疗服务功能，提升急诊抢救、二级以下常规手术、正

16. 参见：《中共中央 国务院关于卫生改革与发展的决定》（中发 〔1997〕3 号），《中华人
民共和国国务院公报》1997 年第 4 期 118-128 页。
17. 参见：《农村卫生服务体系建设与发展规划》，《中国农村卫生事业管理》2006 年第 10
期 5-8 页。
18. 参见：《中共中央 国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》（中发 〔2009〕11 号），
《中华人民共和国卫生部公报》2009 年第 5 期 1-10 页。

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