Page 31 - 《社会》2026年第3期
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社会·2026·3
论意义。
六、 为什么中国国家治理天然更靠近行政发包制？
中国国家治理之所以在结构上“天然”更靠近行政发包制这一极，
并非仅由历史惯性或治理文化偏好所致， 还因为一组结构性约束将治
理格局持续推向了以“结果可交付性优先、过程可预测性让位、资源不
确定性制度化容忍”为特征的均衡点。换言之，中国地方治理是在“不可
能三角”内部被迫选位：在多目标压力与资源约束之下，它更倾向于用
事后机制吸纳不确定性而不是以事前规则体系来消除不确定性。
第一，治理目标的高度刚性。 中国国家治理长期以来依赖绩效合法
性维系运转（杨宏星、赵鼎新，2013）。 在帝制时代，“国泰民安”（维持政
权稳定与社会安定）被置于最高优先级，体现为自上而下、层层传导的
钱粮上缴与社会治安目标。 1949 年以后，经济赶超、工业化和现代化成
为国家优先追求的治理目标。 层层传递的政治目标具有刚性约束，使
“结果兑现”获得压倒性权重。在当代中国地方治理中，存在一类具有强
约束力的“底线目标”与“关键绩效目标”，涵盖稳定、安全、重大任务落
地、上级考核指标、阶段性攻坚等事项。这类目标通常有两个特征：一是
必须完成， 不许失败， 失败的政治代价要显著高于程序偏差的制度代
价；二是具有时间敏感性，常伴随着节点、窗口期与运动式节奏。当治理
目标呈现“刚性优先级”时，制度理性自然就倾向于将确定性集中于“能
否完成”，而非“是否按标准流程完成”。 于是，以结果为中心、允许路径
弹性、依赖事后问责的行政发包制就成为更具可行性的组织解决方案。
第二，财政—事权的结构性张力。 作为一个超大型国家，中国始终
面临财政资源筹措的紧迫压力， 通常的应对策略是优先保障中央政府
的财政收入，各级地方政府，尤其是基层政府的预算资源则具有高度不
确定性———正式预算配置普遍紧张且不足。 任务扩张与资源约束并存
迫使地方政府将“资源筹措”内化为治理机制的有机组成部分。 改革开
放以来，地方政府承担的公共服务、基础设施、产业发展、风险处置等责
任长期高位运行，而预算内收入与规范举债能力难以同步匹配。 特别是
近年来，预算约束趋严，债务监管强化，土地与房地产周期波动加剧，这
导致地方政府的治理难题往往不是“如何按规程花钱”，而是“钱从何处
来”。 这一局面直接将治理推向行政发包制逻辑： 上级更多以政策、指
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