Page 28 - 《社会》2026年第3期

治理不可能三角

事前可预期的预算与资源配置， 使组织成员能够在明确规则与资源保
障下履行职责。 这种制度安排与工业资本主义的经济结构高度契合：无
论是大规模固定资产投资还是长期生产计划的制定， 都必须建立在可
预期的收益与稳定的制度环境之上（韦伯，2010）。
这正是两种制度在治理理性上的根本分野： 韦伯式理性科层制通
过规则与资源的事前配置来消除不确定性，行政发包制则通过权力、责
任与激励的事后绑定来吸纳不确定性。 从更抽象的制度视角看，行政发
包制与韦伯式理性科层制不是同一治理逻辑在不同历史阶段的连续形
态，而是两种方向相反但同样现代的“不确定性管理技术”。二者的根本
差异并不在于是否追求效率或理性的差异， 而在于不确定性被安置在
治理过程中的不同时间位置，即事前还是事后。
韦伯式理性科层制是一种典型的事前不确定性吸收机制， 其制度
设计的核心目标在于尽可能地将不确定性在治理行动发生之前就予以
消除或压缩。 这一目标通过一整套相互配合的制度安排来实现：明确的
法律授权、稳定的组织边界、标准化的程序规则、清晰的职责分工及其
相匹配的事前预算配置。 通过将行为方式、决策权限和资源使用预先制
度化，科层制试图把组织成员的判断空间转化为可预期的规则遵循，从
而确保治理行为在时间上的连续性和在空间上的可复制性。 然而，这种
事前不确定性的管理技术高度依赖两个前提条件： 治理任务本身具有
相对稳定的目标和清晰的边界； 组织能够在行动之前获得相对充分且
可预期的资源支持。 一旦这两个条件难以满足，科层制便容易陷入“规
则充分但行动乏力”的困境，表现为程序完备而绩效低下，甚至会演化
为形式主义。
与韦伯式理性科层制形成鲜明对照的是， 行政发包制是一种典型
的事后不确定性吸收机制。 它并不试图在行动发生之前穷尽所有可能
的情境变化，也不力图通过细密规则来消除信息不对称，而是将不确
定性有意识地留置于治理过程，并在结果阶段通过责任追究、绩效考
核和激励约束的方式加以吸纳。 在这一制度安排下，治理目标本身被
设定为高度确定，实现目标的路径、资源来源和具体手段则保持高度
弹性。 正是在这一意义上，作为一种以权力逻辑撬动治理的运行机制，
行政发包制的特点是将确定性尽可能留在发包方，例如，制定挑战性
的任务目标、保证财政上缴和属于发包方的税收分成、以人格化问责

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