Page 33 - 《社会》2026年第3期
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社会·2026·3
而是呈现为一种稳定且具有内在逻辑的混合制度结构：以科层制为制
度“底盘”，以发包—承包机制为治理“发动机”，并以众多非政府的组
织形态为制度外部的“承包器”与缓冲地带。 这一制度组合绝非权宜之
计或改革的过渡形态，而是在“不可能三角”约束下形成的一种结构性
均衡。
首先，作为“底盘”，科层制为治理提供了最低限度的制度稳定性与
合法性边界。地方政府的正式组织体系、预算程序、编制管理、审计监督
及法律责任构成治理运行不可或缺的制度框架。 科层制“底盘”的功能
并不在于能解决所有治理问题， 而在于维持基本的组织秩序与权威合
法性，划定可接受与不可接受的制度边界，并为问责、监督与再集中提
供制度接口。 换言之，科层制的核心责任并不是完成所有任务，而是保
证体系不失控。
其次，作为“发动机”，发包—承包机制为地方治理提供了持续的动
员能力与结果导向。 在目标高度刚性、任务密集叠加、资源难以事前充
分配置的情境下，仅靠科层制的事前逻辑难以支撑治理运转，行政发包
制因此就成为推动治理前行的关键动力装置：上级通过任务分解、指标
设定与责任压实，将治理压力层层传导；地方通过绩效考核、政治激励
与责任绑定，获得“必须完成”的行动动机；不确定性被有意识地保留在
执行层面，并通过事后机制加以吸纳。 在这一结构中，行政发包制并不
取代科层制，而是嵌入内部，对其能力边界进行功能性补偿。
最后，作为外部“承包器”，政府之外的准政府组织与社会组织承接
并吸纳科层体系无法容纳的治理压力。 当预算约束强化、 举债渠道受
限、程序监管趋严时，地方政府完成治理任务所需的资源、灵活性与风
险承受能力往往会超出正式行政体系的制度承载能力。 分税制改革之
后兴起的平台公司、 国有企业和其他准公共组织正是在这一背景下扮
演了制度外“承包器”的角色：在组织形态上，它们游走于政府与市场之
间，既受地方政府控制，又具备市场化融资与经营能力；在功能上，它们
承接基础设施建设、产业投资、公共服务等高投入、高风险、高不确定性
的任务；在制度意义上，它们成为行政发包制向组织外部延伸的关键载
体。 因此，原本应由政府直接承担的治理成本与风险被系统性地转移、
分散并外包。
将三者置于同一分析框架，我们可以辨识出一种清晰的分工逻辑：
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