Page 32 - 《社会》2026年第3期

治理不可能三角

标、任务的形式下达目标，而地方在“不给钱只给政策”的授权与默许空
间中，通过融资平台、国有企业、项目资金、社会动员等方式自筹资源。
资源不确定性被制度化地“下沉”给“承包方”，因此，行政发包制并非
对科层制的替代，而是对“资源缺口—任务刚性”这一结构性矛盾的制
度性回应。
第三，信息结构的高度分散化。 对于中国这样一个拥有超大的疆域
和人口规模的国家， 治理信息的高度地方化使得事前规则难以穷尽各
地的异质性与变动性，只能依赖事后结果来对冲信息不对称。 中国国土
幅员辽阔，区域差异显著，治理对象与治理场景呈现高度异质性与动态
变化，中央政府难以用统一规则来覆盖地方政府的具体情境。 即便制定
了规则，也常常会陷入规则细密但不接地气的困境。 在此结构下，试图
以事前方式消除不确定性将面临两难困境：规则越细越可能会失真，规
则越粗则约束力越弱。 行政发包制的优势恰恰在于：承认信息掌握在地
方政府手中，允许地方政府通过自由裁量权适配情境，再由上级政府通
过考核、督查、问责等事后机制校正偏差。 简言之，信息越分散，就越难
以事前规定，进而越依赖事后评价与调试。 在多层级地方政府体系中，
信息不对称与层级间的策略互动使这一逻辑变得更为复杂。
第四，风险治理的外溢性与兜底预期。 在稳定、安全、金融、公共卫
生、极端事件处置等领域，治理失败的外溢性极强。面对高风险议题，上
级往往更关注“矛盾是否就地解决”， 而非“是否严格按标准程序推
进”。 这强化了两种制度倾向：对地方而言，宁可过程“非常规”，也要确
保结果“无事故”；对上级而言，则通过督导、问责、专项检查等方式在
事后强化控制。 由此可知，“事后技术”更容易成为常态化选择，重大风
险的存在使“结果导向+事后校正”成为更稳妥的政治策略。
概而言之，中国国家治理之所以在结构上“天然”更靠近行政发包
制，是因为其长期处于一组特定的结构性约束中：绩效合法性所导致的
目标刚性 （必须完成）、大国治理面临的资源约束（预算紧张）、信息分
散（难以事前规则化）、风险外溢（依赖事后控制）等。 在这组条件下，最
可行的均衡点并不是将不确定性“提前消灭”，而是将不确定性“保留在
过程中”，再通过责任、激励与问责在结果端加以吸纳，这正是行政发包
制在 “治理不可能三角”中所占据的位置。
从制度整体性来看， 中国国家治理并不是由单一治理模式主导，

· 25·