Page 27 - 《社会》2026年第3期

社会·2026·3

一种底层的运作逻辑：并不是以资源的充分供给来支撑治理，而是通过
国家权力本身撬动国家治理。 其核心不在于事前配置充足而稳定的财
政与组织资源，而在于围绕政权稳定这一最高目标，以治理任务和治理
结果为中心，运用国家权力作为杠杆，动员多层级、多主体和多类型的
治理资源，进而实现对广阔疆域与复杂社会的有效统合。
具体而言，这一治理逻辑至少体现在三个相互嵌套的制度机制中。
第一， 通过国家权力设定治理责任， 并以层级化的方式进行分解与发
包。 中央政府并不直接承担具体的治理事务，而是将治理目标转化为可
分解的责任包，沿着行政层级逐级下压，由各级“承包方”负责具体执
行。 第二，通过国家权力撬动广义的财政资源，实现资源筹集的多元化
与社会化。与现代预算国家以“事前给钱”为前提不同，行政发包制的一
个典型特征恰恰是“不给钱，只给政策”。上级政府通过赋予或默许一定
的政策空间，将筹资责任与资源动员责任一并转移给“承包方”。地方政
府及其他承包主体由此得以在正式预算之外通过土地出让、税费、经营
性活动、 社会动员乃至行政外包等方式筹集资源， 以完成既定治理任
务。 预算二元体制、制度外财政、行政外包等正是在这一逻辑下生成的
制度形态。第三，通过国家权力赋予“承包方”多重且高度弹性的激励机
制，这种激励并不局限于货币化报酬，而是综合运用行政放权、考核评
价、政治晋升、收入分成、政策倾斜等方式，将治理绩效与承包人的政治
前途、组织地位和经济收益紧密绑定。
这一底层逻辑并不仅存在于行政体系内部的中央—地方关系中，
还以不同强度和不同形式延伸至国家—社会关系层面。 无论是对地方
政府的行政内包，还是对士绅、商人及各类社会主体的行政外包，核心
都是通过权力授权与责任转移将原本应由中央政府直接承担的治理成
本外化、分散并社会化（周黎安，2016，2022）。
概而言之，行政发包制并不追求基层治理过程的高度可预测性，而
是将确定性集中于最高统治目标本身，例如，政权稳定、钱粮上缴或关
键治理指标的完成。 只要最终结果得到保障，过程中的资源来源、执行
方式乃至制度边界均可以保持高度弹性。 与此形成鲜明对照的是，韦伯
式理性科层制的治理逻辑建立在完全不同的制度前提之上，它以法理、
规则、程序为核心，通过限制代理人的自由裁量权的方式确保组织行为
的确定性与可预测性。 为了实现这一目标，科层制必须依赖相对稳定且

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