Page 34 - 《社会》2026年第3期

治理不可能三角

科层制“底盘”负责规则、合法性与最低秩序；发包“发动机”负责动员、
压力传导与结果交付；外部“承包器”负责资源动员、风险吸纳与制度弹
性。 正是在这一组合之下，中国地方治理才得以在高度不确定、资源约
束显著、目标要求刚性的条件下持续运转。
这也解释了一个常被误解的现象： 地方政府融资平台化、 国企扩
张、事业单位介入经营性活动等并不是简单的“政府越界”或“市场扭
曲”， 而是行政发包制在预算国家与科层治理边界内向组织外部溢出
的制度性结果。 因此，中国地方治理的核心问题并不在于“是否回归纯
粹科层制”或“是否彻底市场化”，而在于如何重新校准这一制度组合
的内部边界，在哪些领域应强化科层“底盘”，在哪些任务中允许发包
“发动机”运转，又在哪些条件下需要对外部“承包器”进行功能收缩与
风险隔离。 这一问题恰恰成为了理解当代中国治理改革逻辑的核心线
索。

七、 结语

任何文明都必须要回答一个根本性问题：在资源有限、风险无法消
除、目标持续扩张的条件下如何维持秩序的连续性？“治理不可能三角”
所揭示的正是这一问题的结构性表达：在常规制度与技术条件下，目标
刚性、规则密度与资源约束难以长期强制并行。 这意味着，任何文明的
治理逻辑都只能在约束与期望之间作出配置， 而无法实现无代价的全
面扩张。
本文发展和完善了“治理不可能三角”理论，为若干看似分散和独
立的治理形态和治理现象提供了统一的分析语言和解释框架。 不同治
理组织，像行政发包制、韦伯式理性科层制和现代公司治理，都是在目
标—预算—规则组合面临不同的结构性压力下呈现的制度均衡。 这有
助于我们突破“西方中心论”的困扰，正如我们的分析所表明的那样，行
政发包制和韦伯式理性科层制并不处于单一演化序列中的不同阶段，
也不存在规范意义上的优劣之分，而是对“不可能三角”中不同约束组
合的稳定回应和对不确定性管理技术的取舍。
本研究揭示了现有文献没有注意到的公共治理更为深层和更具一
般性的组织逻辑。“治理不可能三角”理论的一个重要启示是，就像我们
必须尊重自然规律、经济规律一样，作为组织的设计者和领导者，也必

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