Page 21 - 《社会》2026年第3期

社会·2026·3

出现治理风险向组织边缘或向外溢出转移的问题，如行政外包、项目化
与影子运作加速等（黄晓春、周黎安，2017），长期来看，组织信任与能力
可能会被侵蚀。 该命题提供了一种结构性解释，用以理解为何某些治理
改革方向正确但结果失真的情况。
上述分析说明，公共治理存在一般性、底层性的组织逻辑和“铁律”
原则。 如果违背这些组织逻辑和“铁律”，就会造成上述一系列“异常反
应”，导致组织内耗、行为失序和资源浪费，其严重程度取决于“三角并
行”的强制程度。
需要指出的是，“治理不可能三角”并不意味着治理目标、资源约束
与程序约束三者无法同时存在， 而是强调它们难以在同一组织形态中
被同时最大化。 由此可知，该框架并非只适用于解释目标高度刚性、治
理压力集中的现代治理困境，也同样能够解释那些目标、资源与规则均
为低强度配置的稳定治理形态。 在某些低风险的治理领域，尤其是在地
方公共产品供给与日常事务治理中， 治理体系并不试图对目标进行严
格量化或全面覆盖，也不依赖高度集中的财政与组织资源，更不强调形
式化、程序化的治理规则，而是通过对三项要素的同步“去刚性化”，形
成一种低冲突、可持续的制度均衡。例如，在中国历史上，朝廷将地方公
共产品包给地方士绅这类治理安排的共同特征是： 在治理目标 （如修
路、治安、赈济、教化等）的界定上较为模糊，弹性大；在资源供给上属
于典型的非财政化、非预算化———主要靠地方自筹和社会动员；在规则
约束上无法施加科层程序，只能基于社会惯例、道德规范与身份秩序进
行柔性规范（周黎安，2024）。
“低张力均衡型”治理通常出现在治理风险较低、问责压力有限且
目标难以精确量化的领域。 在此情境中，治理目标被有意保持在较为宽
松和模糊的状态， 国家并不试图通过严格考核或全面覆盖来实现治理
效果，而是将具体公共事务的供给责任交由地方主体承担；资源配置也
不以财政预算和正式编制为核心，而是依赖地方自筹、社会动员与声望
激励；规则约束则更多体现为惯例、身份秩序与道德责任，而非形式化
程序。 这种治理组合通过同步降低目标、资源与规则的约束强度，系统
性地回避了“不可能三角”所揭示的结构性张力。 这个组织形态可以理
解为在 “不可能三角”内部而非边界上形成的一种制度均衡。 与追求治
理目标、预算控制和程序约束全面强化的治理路径相比，这种“三者皆

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