Page 16 - 《社会》2026年第3期

治理不可能三角

（管理层）提出明确且具有约束性的绩效目标，同时要求其严格遵守规
则，满足合规与审计要求。 2 在这种条件下，预算不可能是刚性的：资源
配置必须根据经营环境、项目风险和目标的实现情况保持高度弹性。 如
果公司在严格规则与高绩效目标并存的情况下仍然对预算设置刚性上
限，结果往往不是效率提升，而是目标扭曲或风险转移。
清代海关制度的转型成为“治理不可能三角”极具说服力的历史实
验（魏尔特，1993；周黎安，2024）。 在 1863 年英国人赫德出任海关总税
务司之前，清代海关是典型的行政发包制性质的组织：上下级之间实行
包税制和预算包干制，各地海关向朝廷上缴固定税额；正式财政拨款极
少，官员与职员靠“提成”生存；朝廷虽颁布规章，但实际上并不执行。 赫
德改革的关键并不在于“反腐”或“引入现代管理技术”，而在于对“不可能
三角”组合方式的根本性重排：彻底取消包税制，实行“应收尽收”；建立
全口径预算与决算制度，消灭预算外收支；要求朝廷放弃对海关的关税
上缴目标，并显著提高预算拨款。 总理衙门最终答应了赫德提出的不设上
缴目标和拨付高额预算的请求，结果是清代海关从“行政发包制”转向
了一种接近韦伯式理性科层制的组织形态。 转型之后规则之所以能得
以真正执行，不是因为官员的道德改善或认识提高，而是因为“不可能三
角”被重新配置。
“治理不可能三角”为理解不同条件下组织形态的模式转换提供了
新的分析视角。 以企业或公司为例，从初创阶段逐步发展为行业巨头的
过程中，它们往往会经历多种管理模式的更替。 在创业初期，公司通常
更注重具有挑战性的经营目标，但由于融资困难，预算与人员配置极为
有限，因此对内部规则与程序的建立及遵循关注不足，绩效考核也更倾
向于“以结果论英雄”。 在此阶段，组织治理方式更接近行政发包制。 随
着公司规模的扩张和资金实力的增强， 执行内部规则与程序的重要性
不断提升，制定经营目标与确定预算规模之间的协同性也相应加强。 而
当企业处于行业垄断地位时，内部规则与程序将占据中心位置，制定经
营目标的相对意义随之下降， 其治理模式便可能趋近政府形态的理性
科层制。 这个例子也说明，行政发包制和韦伯式理性科层制作为组织治
理的模式并不必然与政府或公共组织联系在一起， 也可以是公司治理

2. 这里我们定义的“现代公司” 是指那些广泛采用现代化管理技术和内部规章体系较
为完备有效的大中型公司。

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