Page 13 - 《社会》2026年第3期

社会·2026·3

和规则同等重要的核心治理变量。 政治学、 社会学和经济学日益重视
“国家能力”概念，将国家的资源汲取与财政供给能力视为经济发展与
现 代 化 进 程 的 关 键 推 动 力 量 （Tilly，1975；Mann，1986；Besley and
Persson，2011）。 但经济学中的委托—代理理论、企业理论、交易费用理
论长期以来都忽视了预算约束在组织设计（如产权制度、企业边界）中
的关键作用（ Jensen and Meckling，1976；Williamson，1985；Hart，1995），本
研究则强调了资源与预算约束是构成治理所面临结构性张力的重要组
成部分。 第二，本文提供了一个可跨越公共治理、企业管理与历史制度
分析的中层分析框架。 该框架不仅为分属不同社会科学领域的组织模
式（如行政发包制、韦伯式理性科层制、现代公司治理等）提供了一个统
一的分析基座与比较维度，还将诸多看似分散独立的治理现象（如运动
式治理、模糊发包、行政借道社会、编外人员扩张、非正式运作等）贯通
起来，将其视为“治理不可能三角”这一“大家庭”中的不同“成员”，揭
示其背后共同的“家庭背景”。 第三，将非正式制度与各类治理“变形”
从规范性偏差重新界定为结构性均衡结果，从而为理解复杂组织如何
在“不可行条件”下维持运行提供了新的理论视角。 长期以来，韦伯式
理性科层制成为国内学术界分析国家治理问题的理想基准，用以识别
和界定中国治理实践中呈现的各类“差距”与“偏离”（如运动式治理、
非正式运行、预算外体系等），并从规范性角度加以评判。 本研究试图
强调，这些所谓的治理“偏差”与韦伯式理性科层制一样，都是对三角
结构性张力的制度性回应，各有其内在的选择条件与逻辑，并无天然
的优劣之分。
本文接下来的结构安排如下：第二部分界定“治理不可能三角”的
核心概念及其理论基础， 随后分析三种典型治理形态如何分别回应这
一结构约束；第三部分提出并展开一组可检验命题；第四部分讨论该框
架的隐含条件与突破机制； 第五部分从不确定性管理角度深化理论内
涵；第六部分解释在“治理不可能三角”中中国国家治理更靠近行政发
包制这一角的深层原因；第七部分是结束语。

二、 治理不可能三角：一个一般性的组织治理命题

关于清代基层治理的相关研究反复揭示了一个看似具有经验性却
又极具普遍性的治理现象：一方面，朝廷向地方官员下达了极为刚性的

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