Page 14 - 《社会》2026年第3期

治理不可能三角

治理目标———定额化的钱粮上缴、无限的属地治安与公共事务责任；另
一方面，朝廷给地方政府配置的正式治理资源极为有限，无论是财政预
算还是人员编制，都不足以应对这些目标所隐含的治理需求，同时，朝
廷又不断颁布大量律例、规章和制度文本，试图用细致规则约束地方官
员的行为。 这样的治理模式就造成了一个长期存在且高度稳定的制度
现象：正式规则在大量关键事务中“形同具文”，预算内与预算外并行，
正式制度与非正式制度并存，地方治理高度依赖陋规、潜规则与弹性运
作（瞿同祖，2003；魏光奇，2009；白瑞德，2021；周黎安，2024）。 在中国当
代的基层治理实践中，也可以观察到普遍存在的类似现象：一方面是上
级下达的刚性目标任务，另一方面是基层政府预算内经费严重不足。 为
了完成任务，基层政府人员必须通过预算外渠道筹措经费，不得不采取
非正式的方式或策略“选择性”执行上级政策（周雪光，2005；欧阳静，
2011）。
这些经验事实与行政发包制所试图解释的国家治理现象高度相关
（周黎安，2014，2016，2017）。 由此引申出的一个根本性问题是： 在治理
目标、治理资源与规则约束之间是否存在一种更为一般性的结构张力？
行政发包制所呈现的规则“弹性”甚至“失灵”究竟是制度落后、道德风
险或执行偏差的结果，还是源于某种更深层、跨组织普遍成立的治理逻
辑？
正是在这一问题意识之下，周黎安（2024）尝试在行政发包制分析
的基础上提炼和引申出一个更具一般性的理论命题———“治理不可能
三角”。 所谓“治理不可能三角”，是指在任何层级化的委托—代理结构
中，刚性治理目标、刚性预算配置与刚性规则约束（见图 1）三者不可能
同时兼得。这一命题并不是经验归纳意义上的“倾向性结论”，而是一个
刚性治理目标

刚性预算配置 刚性规则约束

图 1 ：治 理 不 可 能 三 角

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