Page 54 - 《社会》2026年第1期

打破铁笼：以“关系”和“变通”为线索的美国新韦伯主义官僚制研究

如果我们从行动者的角度来思考， 这一问题就变成了行动者为何偏离
或打破规则。 对历史制度主义者而言，答案要从制度内部寻找。 正如马
奥尼和西伦（ Mahoney and Thelen，2010：10）所说，“执行制度的需要本身
就蕴含着潜在的变化动力，这不仅源于规则在政治上的争议性，更重
要的是源于对这些规则的解释和执行的开放性。 即使制度被正式编纂

成文，其指导性预期也往往是模糊不清的，因而总是会受到解释、辩论
和争议的影响”。 这一极富代表性的历史制度主义著作提出，存在四种
制度与其实践之间必然存在的紧张关系及其对行动者能动性的影响：
其一，模糊性是规则的永恒特征，规则永远不可能精确到足以覆盖一
切现实世界的复杂性；其二，即使规则尽可能地适应了复杂情况，行动
者也会由于自身的认知局限性而无法准确地 将 规则 运 用 于 具 体 的情
境；其三，规则的效力不只取决于规则本身，更重要的是规则背后隐含
的共同理解，而理解的变化或者规则与理解之间的间隙都会成为人们
推动规则改变的动机；其四，规则的执行过程也为其变化打开了新的
空间。
在理解官僚变通实践方面， 与历史制度主义最契合的经验研究无
疑是经典的“街头官僚”（street鄄level bureaucrats）研究（Lipsky，1980）。 在
观察这些处于组织层级最底层，并直接与公众打交道的官僚时，一个最
直接的发现是， 政策执行过程中客观存在的种种限制迫使自由裁量成
为工作中不可或缺的一环。 大量研究展示了官员在解释和执行规则时遇
到的模糊性与冲突 （Heimer and Staffen，1998；Martin，et al，2009；Zacka，
2017）。 例如，规则所列出的目标和操作流程很难指导复杂的现实工作，
警察被要求“维持秩序”，但什么算作是对秩序的破坏却要求其根据临
场情况做出具体决策。 又如，基层官员的目标不仅十分模糊，而且常常
相互冲突。 为了最有效地利用有限的公共资源，官员可能需要以一种不
公平的方式来分配它们， 而严格遵守公平的标准却可能会减少响应个
人需求所必需的灵活性。 这些规则永恒的有限性与模糊性使得韦伯设
想中的恪守规则成为一种现实的不可能，无论愿意与否，所有的街头官
僚都不得不在工作中的某些时刻发挥能动性以重新解释、 调整甚至违
背规则。
值得注意的是， 这一理论视角下的官员仍然以规则和程序为自身

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