Page 48 - 《社会》2026年第1期

打破铁笼：以“关系”和“变通”为线索的美国新韦伯主义官僚制研究

在韦伯的论述中， 上级基于偏好对下级的庇护以及双方发展出的
个人性关系，破坏了基于非个人化标准进行的招聘和晋升制度，削弱
了官僚体系的公平。 然而，政治学研究长期指出，在民选政治体制中，
绩优标准与政治忠诚之间的张力与权衡本就是公共治理的内在特征。
尽管择优录取在规范意义上具有优势，但基于关系的任命也向来是政

治 家 强 化 政 策 执 行 控 制 （ Peters and Pierre，2004） 和 建 立 政 党 网 络
（ Kopecky，et al.，2012） 的重要手段。 从早期现代国家中统治者依赖私
人幕僚控制官僚 机 构（ Hamilton and Biggart，1980），到 现 代 政 党 政 治 通
过任命巩固组织基础，上下级之间的个人关系始终是政治控制的关键
资源（ Lewis，2011）。
这一政治学传统对发展中国家研究产生了深远影响。上级对下级
的庇护关系被视为重要的组织和政治资 源 ， 它 可 以让 官僚 跨 越 不 同
部门之间的界限，加强对特定项目和政策制定的控制力以实现目标。
例 如 ， 格 林 德（ Grindle，2012）的 一 项 跨 国 比 较 研 究 发 现 ， 历 史 上 许 多
优秀的改革项目都开始于有改革意识的官员 ， 而 有 影 响 力 的裙 带 关
系网络则为其实现改革目标提供了必不可少的灵活性与资源。
发展中国家普遍面临经济与人力资本匮乏的处境，在这种情况下，
庇护关系可以成为有效治理的重要补充。 当政府无法通过提高工资激
励来改善官僚绩效且缺乏有效的监督手段时， 裙带关系可以以非正式
的方式丰富上级对下级的奖 惩 机 制， 驱 动 下级官员投 入 工 作（Toral，
2022）。 这一以个人关系为基础的激励结构不仅有助于官僚体系内部不
同层级之间的信任与目标整合，也能够在总体上改善公共服务质量。 类
似的结论在中国亦得到了经验支持，例如，中国官僚机构中普遍存在的
庇护关系被证实能够有效提升不同层级官员之间的合作价值， 抑制部
分 短 期 机 会 主 义 行 为 ， 从 而 推 动 完 成 一 些 艰 巨 而 关 键 的 治 理 任 务
（Jiang，2018）。
（二）关系的积极作用：官僚向下的嵌入性
公共部门及官员与民众的联系同样被认为在特定条件下具有积极
意义。 首先，在正式制度薄弱的情境下，官员与社区和公民建立的直接
联系可以构成一种替代性的非正式问责机制。 通过持续的互动，官员的
行为暴露在社区声誉和道德评价之下， 从而被迫回应地方社会的需求

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