Page 26 - 《社会》2026年第1期

项目治国：基于四重机制的总体性阐释

上，相关研究不管是侧重微观层面，如政商网络（Haveman，et al.，2017），
还是宏观的对不同经济政策的比较分析， 嵌入性日益成为考察国家与
社会之关系的重要机制。
本文所界定的嵌入性机制如下：国家主体渗入社会，进行统治、管
制、服务、吸纳、动员、干预乃至改造，这一方面是试图实现自身目标，另
一方面是从社会中获取资源、配合、反馈、回应等。 更具体地讲，借用费
孝通（ 2012b）“双轨政治”的提法，嵌入性机制可分为国家主导的自上而
下轨道与社会回应的自下而上轨道，只有将二者匹配和耦合起来，才能
构成良性的嵌入性关系。
（一）自上而下的轨道：基于两类项目运作的探讨
在项目化时代，不同类型、区域、阶段的项目为什么存在较大的绩
效差异？ 有些项目运作较为良好，比如接下来要探讨的第一类，主要包
括大型基础设施建设等现代化改造项目。 就此类项目而言，国家已基本
掌握项目运行的原理知识和组织方式，社会则相对呈欠发展、松散的状
态。 此时，由国家自上而下、集中统一、标准化地推进项目，往往更能强
力且迅速地取得较好的发展绩效。
虽然前现代时期也有各种重大工程项目，但在当今世界，项目建设
已经被赋予了理性驱逐蒙昧、进步替代落后、发展取代停滞的现代化改
造意图（斯科特，2004）。 不过，斯科特的切入点主要是负面的、悲观的，
再加上我国学界所受到的公共经济学、 财政学等学术训练主要依循发
达国家的知识脉络（Oates，1972；Knight，2002；Weingast，2009），该视野主
要侧重于自下而上的轨道以及公共品供给逻辑， 而不是现代化改造与
后发展逻辑。 因此，长期以来，在基础学理层面，嵌入性机制对项目的适
用意义被忽视了。
在具体实践中，这些现代化建设项目往往以固定资产投资（即广义
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项目制） 的形式落地。 在经济增长的“三驾马车”中，投资之所以更为
稳定且重要，就是因为相比更需要依赖社会购买力的消费，国家对投资
拥有更多的主导权。 有研究指出，项目制治理推动经济增长的主要方式
就是政府引导固定资产投资（郑世林、应珊珊，2017；吴延兵，2017）。 对
此，科尔奈（2007）所描述的经典社会主义体制的“投资饥渴”放在项目

13. 笔者在一次对政府官员的访谈中发现，他在谈到项目制时，直接将之等同于政府投
资。

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