Page 30 - 《社会》2026年第1期

项目治国：基于四重机制的总体性阐释

够发现只围绕某一视角无法得出的推论。 例如， 义务教育补助项目的
“乡财县管”现象表面看更加程式化，更加不利于利用原来乡镇主管时
的地方性知识，例如，指定乡镇辖区内课桌、石灰等相关生产商，直接将
有关物品投放给有需求的学校，而不必像在当今项目制治理下，由县教
育局主导，费力走专门的政府购买程序（周飞舟，2012）。 如果仅考虑地
方性知识，并且不存在外部性和偏好差异的条件下，这种观察是有道理
的。然而，义务教育的外部性强，不在基层政府的优先偏好序列中，并且
相比于地方性知识，专业知识（包括师资、课本、基建、管理等）颇为关
键，往往适合由“条条”主导、“块块”配合。 又如，外部性难题还同国家
与社会关系层面的合法性与嵌入性捆绑在一起。 粮食安全具有较强外
部性，而且由于粮食产业与其他行业（如外出务工等）相比，经营者的投
入产出比不高，收益还溢出至全国范围内的粮食消费者。 对此，小规模
农田经营者由于分散性和风险承受能力低， 其投入粮食生产的积极性
匮乏。 相比之下，公司、土地流转承接者等规模性经营主体更有能力充
分利用规模经济展开多元经营（龚为纲，2015；陈义媛，2019）。 因此，我
国绩效合法性（产量）与道德合法性（扶弱）的关系就与其他国家有很大
不同，嵌入方式尤其是对双轨嵌入的依赖性亦与之迥异。
第三，这些机制的作用效应不是静态的，而是处于动态变化之中，
并且很难做局部调整，往往“牵一发而动全身”。 例如，在项目制治理
中 ，检 查 验 收 至 关 重要，给 基层 政 府 带 来了 较 大 的“迎 检 ”压 力（史 普
原，2015；张良，2023），所以国家近年来号召减少不必要的表格主义、形
式主义。 看起来，这似乎与合法性机制的基础逻辑———“制度化组织使
得检查与评估最小化、 仪式化”（Meyer and Rowan，1977：359）———遥相
呼应。 然而，评估最小化的运作语境是联邦主义制度和法理合法性，与
项目治国背后的委托代理机制和绩效合法性大相径庭。 在联邦制度下，
权责边界相对清晰，联邦政府通过减少检查表明对州政府（或者州对地
方政府）的“ 信心和善意”，以彰显各自权责边界内的自主性和独立性。
与之相反，单一制的多级政府叠加对绩效的强关注（即使衡量标准未必
清晰）， 反而更倾向于加强检查以体现掌控感以及与之相伴的制度信
16
心，项目绩效的日渐复杂反而为加强检查创造了“必要性”。 !因此，在
16. 蔡禾（2012）曾区分了组织体系的合法性和组织行为的合法性，它们的适用条件也可
以用这种逻辑来解释，即行为后果越模糊，人们越依靠程序来展演体系合法性。

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