Page 28 - 《社会》2026年第1期

项目治国：基于四重机制的总体性阐释

为了从点到面的推广（Ahlers and Schubert，2013；张新文，2015），它们本
质上就是一种微型的对国家或地方意图的“素描”，在粗放式发展项目
尚未完全成为过去式，而绩效又难以实现且风险高企之时，这些项目的
“微型化”“盆景化” 反而有助于收缩成本， 避免更大的社会灾难出现
（斯科特，2004）。
当然，从“双轨政治”的角度讲，“盆景式”项目对社会的反映是不足
的，甚至被称为“国家与社会的分离”（李元珍，2015；杜鹏，2017）。 结合
合法性机制看，按照梅耶与罗恩（Meyer and Rowan，1977：356）的理解，
“一个组织可以通过切断外部关系来维持与制度要求的一致性。 虽然这
种隔离支持了仪式性要求， 但内部参与者和外部委托人可能会很快感
觉到，他们在处理跨界交换问题时十分无力”。因此，要想长期维系组织
生存，这似乎并非理想的合法性路径，那它们为什么还是大量存在？ 答
案或许在于，在当前项目制治理中，自上而下的现代化改造逻辑依然占
据主导地位，而作为制度环境的自下而上的社会回应尚不成熟。 总体性
和实质性绩效越来越不清晰的情况从正、 反两个方向推动项目制运作
的信息简化和治理微型化，催生项目的集中配置，并以之作为“典范”和
“ 模板”，即原初意图已实现的象征。
再来看基层项目运行中常见的“最后一公里”现象。 相当多的公共
民生项目并没有真正嵌入基层社会， 而是存在以迎检逻辑替代服务逻
辑、官僚需求替代社会需求、项目建设重于公众参与的问题，这使得项
目 建 设 的“最 后 一 公 里 ” 缺 失 ， 国 家 嵌 入 功 败 垂 成（朱 健 刚 、 陈 安 娜 ，
2013；桂华，2014；刘建平、陈文琼，2016；尹栾玉、崔辰淼，2022）。
综上所述，嵌入性机制并非单向的，而是“双轨”的，是一种匹配和
耦合关系，国家在社会之中，社会意志通过国家得以普遍化和具象化。
当然，现代化还未实现，现代化改造逻辑对某些项目仍存一定适用性，
但其边界已大幅缩减。 国家已经认识到转型的必要性和回应社会的重
要性。 当然，“双轨政治”需要国家与社会关系在根本观念、角色定位、
运转方式等方面均发生转变，它是必要的，也是艰难的。

七、 讨论与总结

前文分别对四重机制在项目制治理中的体现进行了纵深挖掘，还
须进一步指出的是，它们虽然各安其位，但绝非孤立存在，而是彼此支

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