Page 22 - 《社会》2026年第1期

项目治国：基于四重机制的总体性阐释

对此，国内学界已有所认识。 例如有研究认为，中国的国家建设是
在有效性中积累合法性（林尚立，2009）。遗憾的是，切入项目治国领域，
学界对绩效合法性特质的讨论仍不够深入。 进一步分析的话，绩效合法
性具有如下特征。
第一，绩效合法性能够解释那些清晰 、可控 、可 测 量 项目的膨 胀 。
在目标清晰、技术路径成熟的情况下（比如大量的硬件基础设施），“中
国奇迹”借由项目制得以落地（史普原、李晨行，2023）。 除了绝对绩效，
那些目标可拆分、可比较并且技术和时间节点显示度高的项目，还为
相对绩效合法性提供了可能，激烈的项目竞争、拼抢、会战、拉练就是
其生动显现。 第二，绩效合法性离不开“集中力量办大事”，高度依赖于
多级条块的共识协作，“项目与项目之间具有一个共性，即是要迎接最
终的考核。 为了在项目考核中取得更加亮丽的成绩，地方政府和掌握
项目分配权的上级政府部门都乐于见到项目之间的‘联姻’”（叶敏、李
宽，2014：18）。
不过，这两大特征均面临挑战。 第一个挑战是清晰性的衰减。 进入
项目治国新阶段， 清晰且专业技术成熟的城乡基础设施建设以及传统
产业等项目趋于饱和，而民生类项目的绩效则难以测量。 此时，地方政
府要想实现一定的绩效，不仅面临着标准更为模糊的现实，而且失败的
可能性增大，组织主体对承担风险、被问责的担忧随之增强。 第二，“条
条”部门之间横向竞争加强，越来越在意资金分配权本身，而不是本就
难测的原初目标。 这就进一步导致看似集中、加总起来实现的绩效往往
与各大“条条”部门的原初目标有较大距离（荀丽丽、包智明，2007）。 而
且 ，为了 维 系“共 识”，部 门 间 的妥 协 与 交 换 是 必 要 的 ，但 在 降 低 风 险
（包括债务、资金使用规范等）的新背景下，妥协空间被大幅压缩。 上述
挑战交叠之下，安全合规成了地方政府的另一重关键诉求。 于是，在现
实运作中，程序合法性不断彰显乃至存在替代倾向。
（二）程序合法性：规制和法理之间

程序合法性是指“一套被有能力影响政治过程的群体所广泛接受
的程序”， 与绩效不同， 其“关键不在实质而在程序”（赵鼎新，2016：
169、175）。 不过，深究要义可知，它介于两个层面之间：第一个层面是
程 序 的 规 制 性 。 它 与 新 制 度 主 义 社 会 学 中 的 强 制 或 规 制 合 法 性
（DiMaggio and Powell，1983；斯科特，2010）相对应，包括对环境条例、税

· 15·