Page 18 - 《社会》2026年第1期

项目治国：基于四重机制的总体性阐释

2018）， 但鲜有研究运用更基础的委托代理模型对其深层原因展开分
析。 下文将探讨委托代理机制的主要特征。
（一）多委托方、多重任务中的央地目标差异
第一是多委托方。 基础研究对此有所涉猎（较系统的可参见迪克西
特，2004），具体到项目治国方面，委托方包括国家与多个中央部门（“条
条”）。在实际运作中存在三种委托模式：首先是高层到地方之间的直接
委托， 体现于经济发展和一些重大任务中， 如脱贫攻坚战； 其次是高
层—部门—地方之间的间接或长链条委托， 比如诸多分领域的重要工
作，包括发展科技、“三农”工作等；最后是部门—地方的短链条委托，
主要是一些更零散的任务。 其实，很多所谓的央地目标差异细究起来在
源头层面，例如项目任务的内容、顺序和权重就有不同。 不同委托人在
预算额度、调动能力等方面存在较大差异，对于那些分管范围有限、调
动能力不足的“条条”部门，运用稀缺资金实现部门政策意图，往往需要
通过交换而不完全是等级命令。
第二是多任务代理。 不同于企业组织，政府组织存在多重任务，而
且经济发展常常并非首位 （Holmstrom and Milgrom，1991；Tirole，1994）。
与某些发达国家不同，作为追赶型单一制、类厂商组织，中国的政府组
织还承担着经济发展以及区域协调等职能。此外，各大“条条”部门分散
承担着农田水利建设、社会福祉提升、公共服务供给等民生类任务。 显
然，这些任务在重要程度、可测量程度、共识程度等方面存在较大差异。
基于此， 项目治国便被纳入由多重委托人发包的多重任务背景之
中。 首先，经济任务在整个委托代理链条———国家、中央核心部门和地
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方政府——中最能达成共识、权重最大、排序最前。 它还有可测量性强、
显示度高等特点， 这提高了其被重视的程度 （Holmstrom and Milgrom，
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1991）。 因此，经济化在项目治国中的主导地位是委托人和代理人合力
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形塑的。 也正因此，我们更能理解，为什么本来被认为具有一定均等性
10. 因此，国家并非经济偏好弱，而是更注重经济与民生、竞争与均等之间的权衡。 常见
的误区是，若项目投放不那么均等（更多投给经济发达的村庄而不是相反），就马上以为
这是对源头目标的偏离。 实际上，这种观点忽视了均衡转移支付与专项转移支付的区别。
11. 地方政府作为代理人，其经济偏好除了受内生性影响，还受制于委托人的偏好变迁。
基于此，我们就可以理解为什么随着经济增长阶段变化以及行政安全受重视，有的地方
政府更青睐不确定性低、 失败可能性小的基础设施项目， 而非产业项目 （殷浩栋等，
2017）。

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