Page 16 - 《社会》2026年第1期

项目治国：基于四重机制的总体性阐释

放的“三农”和社会福利项目所覆盖。 8
除了空间层面的外部性，时间层面同样存在外部性。 例如，外来人
很少使用某村道路，道路建设的空间外部性较弱，但若在当下开工，这
条 道 路 还 可 使 用 多 年 ， 时 间 外 部 性 较 强 ， 即 所 谓“功 在 当 代 ， 利 在 千
秋”。 在这种情况下，完全由时下居民负担资金、人力、精力等成本未必
合理，负债反而具有正当性。 于是，在上级“钓鱼”工程诱导下，村庄多
方借债，完成了该村的“村村通”项目（周雪光 ，2015）。 这 并 非全 无 道
理，可被理解为通过上级“助推”，村庄完成了一种时间外部性较强的
项目。
时间外部性还体现在地方官员任期的有限性与地方建设的长期性
之间。 于是，一方面，若外部性为官员带来的收益高于成本，官员便会借
助城投债等金融工具， 将多级资金打包使用 （折晓叶，2014； 田先红，
2022），超大规模地用于土地开发、城市建设和产业扶持等项目，所取得
的政绩主要由在任官员享有， 高昂的金融成本却转嫁给了继任及其他
官员（钟辉勇、陆铭，2015；冀云阳、付文林，2018）；另一方面，若外部性
为其带来的成本高于收益， 如纪检和审计压力增强等， 官员可能会懒
政、惰政，这会导致“资金趴在账上”，与“突击花钱”和地方支出膨胀形
成鲜明对比（吴敏等，2019；汪德华、李琼，2018）。
（二）内外边界模糊及其影响
外部性矫治嵌入于一国的政治经济体制之中。 对联邦制而言，各级
政府不仅需要承担相应责任，并且通过选票、代议制等渠道被赋予了相
应权限。 因此，辖区内外的权责边界相对明晰，虽然大量项目仍属资金
与选 票 之间的“猪 肉 桶 ”交 易（Inman and Rubinfeld，1997），但交 易 条 件
和运作相对透明。
然而，在单一制国家内部，中央与地方之间的权责并不清晰，何者
为内，何者为外，外部性究竟如何计算都显得更为复杂，一个突出的例
子是配套资金。 配套资金本来是一个较理想的外部性指标，发达国家常
常是“中央配地方”，即地方项目的社会效益溢出多少，就由中央政府补
助多少（Knight, 2002），而中国则主要是“地方配中央”，即中央政 府 根
据地方政府是否有意愿配套和能以多大比例配套 （不管是财政资金还

8. 还有一部分通过地区横向间的对口支援项目来实现（谢炜、李悦，2021），但该部分占
比较低，其合法性逻辑显著高于效率逻辑。

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