Page 14 - 《社会》2026年第1期

项目治国：基于四重机制的总体性阐释

资金且指定用途？ 按照财政联邦论的理解，其制度意图正是基于外部性
机制（Tiebout，1956；Oates，1972；Weingast，2009）。
第二是委托代理机制。 在主体运行实践中，项目由中央发包，却由
地方代理实施，而中央和地方是不同的组织主体，这关涉到另一种基
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础机制——委托代理。 它的核心假定是委托方与代理方之间目标不一
致且信息不对称，将之用于项目制分析，则关乎多委托方、多任务、复
杂信息等。
从国家与社会关系视角来看， 虽然从策划到验收的一系列流程在
国家体系内，但其目标从制定到实现，均高度依赖于国家与社会关系的
性质。 一方面， 如果国家的力量相对于社会过强， 就很可能像斯科特
（ 2004）所言，改造社会的良好用心反而会导向灾难；另一方面，弱国家、
强社会也可能造成“一盘散沙”，使得现代化项目无法在全国范围内推
行（米格代尔，2022）。那么，什么才是良性的国家与社会关系？其中的两
重机制颇为关键：第一，国家向社会发包项目的“第一性”目标在于为国
家提供合法性；第二，要达成这种目标，具体运作应视国家与社会间的
嵌入机制运转情况而定。
具体而言，第一是合法性机制。 米格代尔（ 2022：41）的概括颇为贴
切，他认为，合法性比单纯的社会服从和参与更为有力，它是“构成国家
力量的最有力的因素……它指的是对国家制订的游戏规则、 社会控制
的接受乃至认可，将其视为正确和真实”。 这就可以解释为什么大量项
目会输入中西部地区，其背后除了绩效或效率逻辑，还包括社会公平、
稳定等合法性考量（王绍光，2002）。 某种意义上，项目制本身可谓绩效
合法性的体现（渠敬东，2012）。
第二是嵌入性机制。 如果说合法性是国家项目的本质制度意图，那
么嵌入性更多意味着这种目标将在何种意义上呈现以及在多大程度上
能够达成。 嵌入性主要包括两层内涵：第一，国家目标如何通过社会推
行，以保证政令畅通；第二，社会知识如何反过来影响国家目标制定，以
保证目标合乎情理。

三、 项目制的发包意图：外部性机制

外部性难题由来已久，但自科斯（Coase，1960）起方得以深入研究，
成为新制度主义学派的代表性机制之一。 理性选择学派的集大成者科

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