Page 12 - 《社会》2026年第1期

项目治国：基于四重机制的总体性阐释

“坐标系”所看到的行动者（who）及其具体行动（what）是不同的（阿伯
特，2025）。 在组织分析中，斯科特、戴维斯（2011）区分了内部和外部两
种视角， 前者注重考察组织内部不同行动者的权威、 激励和控制方式
等，后者则从开放系统切入，探讨组织与其所处环境之间的关系。 社会
科学的经典论述及后续研究均与之有所呼应，如韦伯（ 2010a，2010b）既
着眼于探讨科层制的内在特质， 也深入探析了国家和社会关系背后的
合法性基础；埃文斯（Evans, 1995）和米格代尔（2013，2022）等同样重视
这两种视角的平衡。
本文所称的分析方位亦很直观，指的是在同一视角之下，研究焦点
处于组织运行的何种位置。 在组织分析中，分析方位大致可以区分为两
类：一类侧重于探讨制度意图，即为什么推行该制度（ why）；另一类侧重
于关注不同主体联动所催生的具体实践，即怎样（ how）运作。 一方面，
长期以来，不管是出于理性目的还是更看重自然性，相关研究往往认为
组织是为了实现某种目标或使命而成立的，此即其本质意图所在（斯科
特，2010）。 另一方面，目标能否实现，何以达成，是否出现意外化后果，
这几个问题则需要通过审视多重行动者如何联动并衍生出何种具体组
织实践，才能有所回答。 在长长的实践链条上，不同行动者的执行、代
理、欺瞒、谈判和嵌入将极大影响组织目标的实现程度和方式（马奇，
2013；Akerlof，1970；Granovetter， 1985；Stinchcombe，1997）。
关于项目治国的讨论同样遵循上述论证（见表 1）。 首先，在观察视
角上，项目制“涉及国家政策、部门权力、地方政府、不同利益群体和基
层社会多层次的参与互动”（周雪光，2015：98），如果像绝大多数研究那
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样仅仅停留于中央与地方关系视角 （内部视角） 或者国家与社会关系
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视角（外部视角） ，则其解释力相对不足，只有二者兼顾才能透析项目
治理。

4. 循 此 脉络 ，学 界提 炼出 了“维 护市 场的联 邦主 义 ”“M 型体制 ”“锦标 赛 ”等 经 典 模 型
（Xu, 2011；周黎安，2017）。 然而，这些分析侧重于关注纵向等级，特别是不同级别间 的
分权与集权关系，虽有所聚焦但过于抽象，忽视了韦伯式科层制的复杂意涵至少还包括
横向分工（条条）等。 基于此，项目制研究有利于更为具象地从内部打开“黑箱”。
5. 恰如米格代尔（2013：120）所言，“国家远不止是对国家精英的意志和目标的重现……
政策的贯彻实施也反映了国家与其他社会力量互相作 用的动态过程”。 埃文斯（Evans，
1995：50）也指出，国家不是孤岛，需要与社会保持连通，否则就会丧失政策现实性。

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