Page 13 - 《社会》2026年第1期

社会·2026·1

表 1：项 目 治 国 的 四 种 基 础 机 制

分析方位
制度本质意图 主体联动实践
中央与地方关系 外部性机制 委托代理机制
观察视角
国家与社会关系 合法性机制 嵌入性机制

其次，在分析方位层面，不同研究脉络可谓各有所长。 一方面，社会
学、公共治理等领域的研究“集中于基层政府抓包的应对策略及其行为
后果……对委托方的发包过程、项目设计及其意图知之甚少，可以说仍
然是空白”（周雪光，2015：99），换言之，这些研究擅长从访谈或田野调
查中考察具体运作过程，却疏于细究项目制度意图。 另一方面，经济学
与公共财政学等领域往往停留于对转移支付制度目标及其影响进行统
计检验，对具体而微的实际运作缺乏关注。 综合来看，我们既要深究项
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目制的本质目标， 即为什么国家治理会通过 项 目 制 而 不是 其他制 度
（比如本级支出、一般补助等）来发动，还要考察叠加多元主体（地方政
府、社会组织等）的联动实践将会产生何种复杂形态。
从中央与地方关系视角看，在制度意图方位上，项目治国突出体现
为分税制以来，中央自上而下的“条条”或部门膨胀，为了更好地贯彻
其外部性矫治目标，限定地方“块块”对项目的使用方向和范围等（焦
长权，2022）。 为此，上级部门有时穿越科层，直达项目承接者，这种扁
平的运作链条有助于降低目标漏损 （折晓叶、 陈婴婴，2011； 陈家建，
2013）。 在主体联动实践方位上，项目制与科层制度捆绑运行，二者呈
现出较强张力（史普原，2015），并且地方“块块”绝非完全被动，而是同
样构成一个组织主体， 影响乃至决定着项目原初目标的实现 （冯猛，
2009；狄 金 华 ，2015；管 兵 、夏 瑛 ，2016；苗 大 雷 、王 修 晓 ，2021；张 琪 琛 、
罗啸尘，2024）。 更具体地讲，它体现为两种机制。
第一是外部性机制。 外部性指的是某主体行为的成本和收益溢出
边界，导致私人成本和收益与社会成本和收益形成错位，并且后者难以
被前者内部化。 例如，在项目治理过程中，为什么中央政府向下级提供

6. 有研究曾就目标在项目制治理中的意义进行探讨， 但它们要么只是指出项目制与规
则导向的科层制不同，是目标导向的（史普原、李晨行，2023），要么仅仅围绕某一项目的
具体目标设定展开讨论（周雪光，2015），均与本文所言的制度本质目标不同。

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