Page 17 - 《社会》2026年第1期

社会·2026·1

是负债等形式） 来决定是否将项目投放到该地。 这不仅关乎外部性显
示，我们还要考虑复杂的委托代理机制。
总体上，内外边界模糊导致中央与地方均激励将收益内化、成本外
化。 一方面，在资金、精力和意愿均有限的情况下，上级部门倾向于“上
级 请 客 ，下 级 买 单”，项目制 成 了 用 少 量 资 金 达 成 目 标 的“钓 鱼 ”工 程
9
（周雪光，2017）。 另一方面，地方绝非被动地“愿者上钩”，而是主动地、
策略性地“向上要”“资金空转”“一女二嫁”“选择性配套”“向下转嫁”
等（冯猛，2009；狄金华，2015；张良，2023），甚至还会利用配套由头，进
行项目打包、举债等（折晓叶、陈婴婴，2011），从而导致外部性矫治效应
萎缩乃至落空。
在这种背景下，明晰中央与地方之权责被提上改革议程。 2016 年，
国务院 《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意
见》对中央与地方之边界提出了若干基本准则。 考虑到这项制度改革工
程颇为复杂，国家在财政领域先行先试，例如在统计名目和比例上大幅
压缩专项支出占比，提升一般支出占比。 相比于高峰时期专项支出占比
超过一半 （周飞舟，2012）， 如今这一比例已在统计层面收缩到 10%左
右。 然而，透过数字表象，大量专项支出虽然转列为一般或者共同事项
支出门类，但分配方式并无实质变化（焦长权，2022）。其关键在于，事权
划分与单一体制存在巨大张力， 这使得划出具有可信承诺的内外边界
较为困难。
除了政治经济体制， 对外部性机制的探讨主要围绕公共产品逻辑
展开，而对于侧重经济增长的国家而言，还应纳入发展逻辑。 此外，外
部性是一种目标机制，要想更全面地阐释其具体运作逻辑，就要进 一
步看到在中央对地方的具体传导中，外部性还会和其他目标叠加在一
起，并高度依赖地方政府配合。 上述因素均体现出委托代理机制的重
要性。
四、 项目运作中的委托代理机制

既有研究探讨了地方政府的偏好顺序， 如重视经济绩效而公共服
务 、 社 会 福 利 提 供 不 足（傅 勇 、 张 晏 ，2007； 吴 延 兵 ，2017； 吕 冰 洋 等 ，

9. 当然，在资金充裕或者上级意愿强烈之时，配套要求也会降低乃至取消，特别是对那
些承担了重大政治任务的地区。

· 10·