Page 73 - 《社会》2025年第5期

社会·2025·5

保了这种分离的稳定性， 即政府通过控制信息流动避免社会过度介入
政府决策过程，同时将社会问题交由社区、家庭等非正式机制解决，由
此实现社会风险的分摊与缓冲。
在纵向政府间关系层面，分治体现为治理责任的逐级分解。 在多层

级政府的治理体系中，上级政府负责制度设计和政策统筹，基层政府承
担属地内的政策执行和风险化解任务。 各级政府的信息筛选权使其能
够将大部分风险控制在其所辖范围， 避免局部问题向上传导进而形成
系统性危机，实现了“分散烧锅炉”（曹正汉，2011）的风险分解效果。 其
核心机制在于上级政府的“有限知情”策略——既是一种限制，也是一
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种保护。 通过保持适度的“信息距离”，上级政府得以避免直接卷入复
杂的社会矛盾，为自身保留治理弹性与战略空间。 基层政府成为社会矛
盾的直接处理者和风险的一线承担者，上级政府则保持战略性超脱，仅
在必要时介入。这种制度安排使“一统体制与有效治理”（周雪光，2017）
得以可能，也构成了“依法抗争”（O’Brien and Li，2006）的合法性基础，
使民众能在维持对体制信任且不损害中央权威的前提下进行局部抗争
（应星，2001）。
这种分治格局在传统信息环境下运作良好， 但数字技术发展催生
的信息倒流现象使原有的分治格局面临根本性挑战。 横向上，舆情成为
公众参与治理的重要渠道。 公众通过信息的生产和传播直接影响政府
议程设置，迫使政府更加重视公众反应。 同时，社会事件在舆情环境下
具有放大效应，局部问题可能演化为系统性危机，超出了社会自我消化
的能力，政府不得不主动介入原属社会治理范畴的问题。
纵向上，上级政府的有限知情策略失效，地方事件能够迅速获得全
国关注，各级政府间的信息距离被拉平，局部事件能够迅速政治化，甚
至可能威胁统治合法性。 这使得上级政府必须更密切地关注和介入基
层事务，与基层政府共同承担风险治理责任。
总之，信息传递模式的变革最终导致风险治理结构从“分治”转向
“共治”。 在横向政社关系层面，公众通过舆情直接参与风险治理过程，
成为治理的重要主体，政府与社会的治理边界模糊；在纵向政府间关系
层面，各级政府从风险分散转向风险共担，上级政府更频繁地监督和介
入基层事务，基层的自主治理空间被压缩。

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