Page 68 - 《社会》2025年第5期

数字时代舆情何以重塑基层治理

第一种解释从治理效率与统治风险张力的 角 度 分 析 央 地 权 力 配
置，认为分权源于节约治理成本、提高治理效率的需求，而集权则是为
了规避地方分权可能引发的统治风险。 周黎安（ 2014）认为，中央在治理
过程中需要权衡质量压力、统治风险和治理成本三个要素，为降低治理

成本，中央往往采用行政发包制；而当质量压力增加时，则转向科层制。
周雪光（ 2017）进一步将治理能力与治理风险之间的张力概括为“一统
体制与有效治理”的矛盾。他认为，国家通过三种机制来应对这一矛盾：
一是决策一统性与执行灵活性的动态平衡，二是政治教化的礼仪化，三
是运动型治理机制。 这三种机制共同作用，导致了集权与放权的周期性
循环。
第二种解释从风险论视角构建了集权与放权的整体分析框架，将
分权重新定位为国家规避社会风险的战略安排， 而非单纯受制于治理
成本的被动妥协。 蔡永顺（ Cai，2008）认为，中国多层级的分权治理结构
通过赋予地方政府条件性自主权， 在规避中央责任的同时有效化解社
会抗争，形成了具有韧性的稳定机制。曹正汉提出了“上下分治”的理论
模型，强调地方分权对于分散社会风险的作用：中央通过将部分全国性
公共产品供给责任下放给地方，既保留了最终控制权，又避免了直接面
对复杂多样的社会情境与社会问题，以此实现社会风险的有效分散（曹
正汉，2011；曹正汉、周杰，2013）。 这一解释的理论贡献在于超越了简单
的效率考量，揭示了“分治”对于中央化解社会风险、维持体制稳定的政
治意义。
综合风险应对策略视角与组织制度安排视角可知，二者共同勾勒出
前数字时代风险治理的完整图景：中央通过分治（分权/分包）提高治理
效能并分散社会风险；地方利用自由裁量权进行有效治理，但同时可能
因代理行为偏离中央目标而加剧社会风险；中央因此通过人事控制和地
域控制等手段约束地方偏差行为，形成一种动态平衡的风险治理格局。
然而，这一治理机制的有效运作隐含着两个关键假定：其一，上下
级政府间信息不对称。 这种信息分布格局使上级政府能够将治理责任
与风险向下级政府分摊，借助基层工作的灵活性应对复杂的社会问题；
同时，下级政府可以利用信息优势进行政策变通，形成一种制度化的弹
性平衡。其二，行政系统相对封闭，公众难以获取信息并参与治理过程。

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