Page 204 - 《社会》2025年第4期

代际关系视角下的单位变迁：以中部 X 县的行政单位为例

此外， 以税务单位研究代际现象有其现实的组织和制度历史作为
支撑。 改革开放以后，税收制度、税务机构的管理制度都发生过巨大的
变化，但基层税务单位的代际结构并未受到明显影响。 在组织方面，税
务部门在 1994 年后曾分为国税和地税两套系统，2018 年两套系统又再
次合并，但从组织人员上看，拆分与合并主要是在同级别单位展开的，
拆并前后单位的人员组成并未发生明显变化， 代际结构也维持着稳定。 6
代际的稳定与税收制度的巨大变化构成强烈对照：改革开放后，税务单
位的“条”“块”属性发生过明显变化，税法和征管体制也出现过几次较
大的转型，但这些制度的变化并未改变单位成员的稳定性。 这种制度与
人事变迁的张力恰恰构成本文研究问题的起点。 以往研究过于侧重对
制度的分析，往往忽视了人事上的延续性，但后者却是前者历史展开的
前提。 本文要做的尝试就是澄清人事一面的变化。
具体而言，本文选择中部 X 县税务局作为研究的个案。 之所以选择县
级税务局，是因为县（区）级税务机构是中国税收体系的主体基层机构，构
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成一个完整的单位。 本文选择的案例地点中部省份 X 县的行政区划一直
较为稳定，2019 年末，X 县常住人口约为 28 万人，城镇化率约 58%，人口
流出率 6.36%，是一个典型的中部县，具有一定的代表性。 图 3 展示了 X
县税务局人员规模的变化：1980 年以前， 人数稳定在 28 人上下；1980 年
至 1990 年，迅速增加至 113 人；1995 年以后，人员增长放缓，职工数围绕
编制波动。 这些特征与上述行政单位人员扩张的阶段性特征相一致。
进一步观察职工的年龄结构分布可知，X 县税务局的情况符合宏
观数据所显示的税务机构职工年龄分布特征。 根据图 4，X 县税务局
1960-1975 年出生的职工 （2015 年时为 41-55 岁） 占总职工数的57.69%；
6. 具体参见国发[1993]85 号文《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》，其中关
于机构改革要求“在现有税务机构基础上”分设，且“在机构分设过程中，要稳定现有税
务队伍”。 各省具体的操作基本是将同级单位分拆为国税和地税两个单位，2018 年又在
这样的基础上简单合并。 无论在两个拆分的单位中，还是在合并后的单位中，税务机构
的人员和代际构成的变动实际并不大，各县税志和 X 县的情况均能佐证这一发现。
7. 在机构设置上，我国的税务体系分为五个层级，分别是：国家税务总局、省级税务局、
市（地）级税务局、县（市、区）级税务局、乡税务所（分局）。 但事实上，税务所（分局）是县
级税务局的派出单位，没有经费和人事自主权，其日常管理事务都由县级税务局的机关
主导。 在人员关系上，县乡机构间的人员流动十分频繁，职工彼此较为熟悉。 因此，县乡
两个层级实际上是一个“单位”。 从 X 县的情况来看，职工所说的单位，通常是一个包括
县机关及其下属乡税务所的完整概念。

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