Page 166 - 《社会》2025年第3期

县域重点任务与基层官员晋升机会

够基于所在岗位， 通过强调部门或岗位任务的重要性吸引领导关注
（仇叶，2023），能动性地创造机会。 这些晋升机会的分布具有不规则的
特征，但仍然依托基层官员的固定岗位，属于常规晋升路径的范畴。 在
职能分化与多层级流动的人事结构中，这一常规晋升路径存在着结构
性困境。
其一，职能分化带来了晋升机会的不均衡分配，致使部分官员在常
规晋升机制中制度性地处于边缘地带。 一方面，不同部门与岗位在资源
禀赋、决策参与以及领导关注等方面存在显著差异，这些差异均会转化
为晋升机会的分化。 在我国下管一级的人事管理制度中，晋升资源并非
配额化地分到各部门与乡镇，而是由县级党委进行集中的人事决策，基
层官员所处单位的主职领导只具有人事推荐权。 因而，那些与县级党委
领导关联紧密甚至直接服务于县级领导， 以及承担重大职能的机构与
岗位，其干部更容易为领导所熟识，并获得展现个人能力、赢得领导信
任的优势机会。 这也是为何“两办”、组织部、纪委等权力部门的工作人
员更容易被提拔，财政局、发改委等“强势”部门的主要干部更容易晋升
（周雪光等，2018）。 相反，那些在资源禀赋、职能重要性、领导可见度等
方面存在劣势的部门与岗位，普通官员即使在本职工作上做出成绩，也
很难获得领导关注。 团县委的处境具有典型性。 D 县团县委除 1 正 2 副
3 位领导外，仅有 5 名团委干事，每年可支配的项目资金约 20 万元，且
主要负责面向青年群体开展宣传教育、统战联络等工作，与县级的核心
治理任务关联度较低。 团县委书记坦言：“我们的工作很难进入县里的
重点盘子，即使做得再好，也很难出成绩。 ”（访谈资料：20240413XD）另
一方面，科层组织稳定性、专业性的运转需求催生了一批低流动性的干
部群体。 这在职能部门表现得尤为显著，即使是强势部门，除了少数部
门领导， 普通官员在本系统被提拔为副科干部的机会渺茫。 以 D 县的
自然资源局为例，该局共 1 正 4 副 5 名领导，除了 1 名副局长来自本系
统，其余领导均为从乡镇领导岗位中提拔，局内 11 个股室的普通科员
与事业编人员长期处于流动停滞状态。 此外，相比公务员，事业编人员
的晋升更加困难，尽管各地普遍设立了事业编人员转任公务员的通道，
但受限于严格的编制管控，转任机会十分有限。 这些事业编人员承担着
大量具体业务工作，但很难在本职工作中获得晋升机会。
因此， 集中的人事权力与职能分化的岗位结构决定了晋升资源并

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