Page 147 - 《社会》2023年第3期

社会·2023·3

（二）政治统合制：模糊边界的清晰化
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维系治理活动的另一个重要基础是政治统合制。 中国共产党在革
命阶段就紧密依靠群众，新中国成立以后，“群众路线”成为党的执政方
针（周雪光，2013）。 另一方面，新中国成立后创制的“革命教化政体”面
临着绩效合法性压力，对改造社会有着强烈的使命感（冯仕政，2011）。
基于此， 新中国成立以后的国家运动试图借此所提供的组织和合法性
基础来打破制度、常规和专业分际以完成治理目标。 这种运动型的治
理机制在一定程度上成为理性官僚制度的补充（周 雪 光 ，2012），并 成
为彼时中国推进现代化、进行社会主义建设的重要制度保障。 与理性
官僚制不同的是，以政治逻辑为主导、绩效成果为导向的政治统合制
并没有清晰的政府边界设计，相反，它从建立之初就是要打破政府边
界的。 从早期的信访制度可以看到，其以社会动员为取向，试图激发群
众政治参与的热情，体现党和群众的密切关系（冯仕政，2012）。 因此，
其在制度设计上就是要打破政府边界，加强中央与地方的联系。 显而易
见，这种对理性官僚制的打破造成了政府组织层面的变动，而前述的政
治逻辑则从理论上“驳斥”了清晰政府边界的可能。
但是，模糊政府边界只是方式而非目的，其核心还是如何坚持“群
众路线”、提高治理效率以加强党的领导。 基于此，当“一拥而上”式的
国家运动渐行渐远，“星罗棋布”且新颖多变的治理问题日益成为与政府息
息相关的重要工作后， 以结果为导向的政治统合制就必须在纷繁复杂
的治理事务中确定责任主体。 由此，这一治理方式得以突破理性官僚制
形成的“责任迷雾”，在推诿、风险规避的科层体系中重新明晰政府责任
边界。 作为结果，“ 属地管理”成为这一原则的重要实践方式。
那么，为什么基层政府的责任边界会被明晰？ 主要有三个方面的原
因。 其一，“文革”结束以后，信访制度以冲突化解为取向经历了一个科
层化的过程（冯仕政，2012），并由此推动了“属地管理”制度的形成。 作
1. 在此借用欧阳静（2019）所提出的“政治统合制”概念。 她认为，“政治统合制”是指党
委围绕中心工作，对行政科层制进行结构整合、资源聚集、功能重组的治理模式。 本文所
指的“政治统合制”是理想类型意义上的，指政府在政治逻辑的影响下以结果为导向，整
合资源以完成治理绩效。 本文所提之概念与欧阳静的有三方面的区别：其一，本文试图
从历史脉络中厘清“政治统合制”的历史逻辑与制度逻辑；其二，本文主要关注政治逻辑
下基层政府的责任边界变化问题，而非县域社会的治理模式问题；其三，“政治统合制”
与“理性官僚制”是紧密同构而非单一补充的关系。

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