Page 144 - 《社会》2023年第3期
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流动的责任边界：基层政府的业务与政治
制度逻辑：上下分治、条块分割等体制设置为基层政府的风险规避行为
提供了制度空间（曹正汉，2011；刘雪姣，2021）。 尽管众多经验研究呈现
出基层政府和官员在该行为上的生动策略， 也结合中国特色的治理架
构进行了分析，但基本上沿袭传统的“风险—排斥”的解释逻辑，风险规
避的主角也都是面具化的理性人。然而，笔者在一起“非正常上访”事件
中看到的并不是这种稳定的面具化行为，而是在整个事件过程中，基层
政府的行为不仅呈现了风险规避，还出现了风险担当。 与此同时，对于
按理应该承担无限责任的基层政府来说，其对于什么是自己的责任、什
么不是自己的责任有着大致的划分。 这一现象引起了笔者的兴趣：首
先，在权责配置不等的条件下，基层政府为什么要担当风险？其次，在制
度环境不变的情况下， 基层政府为什么会出现规避与担当之间的行为转
变？ 最后，为什么“无限责任政府”对自己的责任范畴有着大致的认知？
带着上述问题重新回顾文献，可以获得部分解释：其一，基层政府
在规避风险的同时也会担当风险， 从静态的角度看待基层政府的单一
行动特征难免有失偏颇，基层政府虽然在科层体系中处于“低治理权”
的结构位置，但在权威体制与有效治理的张力之下，无论面临何种治理
难题， 都需要尽可能地满足治理绩效以保证其合法性基础 （周雪光，
2011；陈家建、赵阳，2019）；其二，基层政府的性质具有复杂面向，它既
是科层体系中的业务部门，也是政治统合的基本单位，在不同的治理情
境中，基层政府存在着身份和角色的转换，并由此导致行动目标和行动
能力的变化，这使得基层政府的行为逻辑呈现出复杂的特征，即使是同
一结构也可以衍生出多重的组织行为（吕方，2013）。
然而，这些从“制度—结构”视角出发的研究或许可以片段式地解
释规避和担当的行为逻辑，却不能解释这种多重行为是如何变换的。 另
一方面，既往的基层政府责任研究会忽视掉基层政府的责任范畴，对其
责任认知往往是自上而下的，似乎这些责任都是天然且正当的。 不过，
如果从基层政府的视角来看，“责任是否在我” 就有了很多认知和商榷
空间。正是从这一疑惑开始，一个从“互动—过程”视角出发的现象被发
现了，即基层政府责任边界的流动。
首先的一个问题是，基层政府在治理活动中有责任边界吗？现代中
国的官僚体制尽管与韦伯所提出的理性官僚制尚有一定的差距， 并呈
现出责任模糊、非正式规则盛行等特征（周雪光，2013；罗斯坦、臧雷振，
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