Page 148 - 《社会》2023年第3期

流动的责任边界：基层政府的业务与政治

为科层化的结果，在压力型体制下，基层成了所有压力的传导目的地。
2005 年 ，国 务院 公 布 的《信 访 条 例》明 确 提 出 了“属 地 管 理 ” 原 则 ， 而
1995 年版《信访条例》中的“归口办理”则被去除。 至此，信访治理中的
属地管理原则得以正式确立。 2016 年，中共中央办公厅、国务院办公厅
颁发的《信访工作责任制实施办法》再次强调了“属地管理、分级负责”
原则， 并特别指出，“地方各级党委和政府在预防和处理本地区信访问
题中负有主体责任”，这进一步强化了信访工作中的属地管理制度（田
先红，2021）。由于“属地管理”在信访领域的成功实践，这一制度很快与
压力型体制结合并推广到诸多领域， 这在一定程度上反映了政治统合
制与理性官僚制之间的紧密同构关系。 其二，以结果为导向的政治统合
制实际上并不存在复杂的制度设计， 它要做的就是在诸多的不确定性
中寻找最大的确定性。 因此，属地因其空间的确定性得以“脱颖而出”，
不仅基层政府管理事务的范围按照空间的边界得以确定， 基层政府的
责任也按照空间的范围层层落实（刘雪姣，2022）。 其三，理性官僚制下
的基层政府虽然身陷权责不等、条块分割的治理结构之中，但因其所面
临的治理事务繁杂，相较于上级政府而言，基层政府内部的责任边界几
乎消弭，这使其成为相对自主的责任主体，并打破了内部的分工体系，
得以整体性地开展治理活动。 换言之，基层政府因组织结构的特殊性，
成了政治统合制的最佳实践载体。
基于表 1 可以看到， 原本旨在清晰政府责任边界的理性官僚制反
而导致了基层责任边界的模糊；原本旨在模糊政府责任边界，进行积极
社会动员的政治统合制反而明晰了基层政府的责任边界。 当然，无论是
理性官僚制还是政治统合制都是理想类型意义上的， 并不必然意味着
在经验层面上可以清晰地区分二者独立运行的逻辑和现实后果。 实际
上，即便是在属地管理之下，基层政府的责任边界也往往处于“在清晰
中产生模糊，又在模糊中找寻清晰”的变动过程中。 虽然属地管理是明
确的， 但是何种程度的治理事务会被纳入属地管理则有较大的活动空
间。 总的来看，在处理流变的基层事务过程中，基层政府的责任边界也
在发生着变化，并影响着事件的走向。 因此，使用“理性官僚制”与“政
治统合制”这对概念实际上是建构了一个“经验的乌托邦”，这种乌托邦
的属性使得认识可以连接事实，进而按照不同的经验形式来标定对象，
并在研究时比较具体经验对象和理想型的差距。 进而言之，既往关于基

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