Page 146 - 《社会》2023年第3期

流动的责任边界：基层政府的业务与政治

速构建起来。 到 1954 年底，国家实现了三级制的中央政府行政机关设
置以及两级制的省、自治区和直辖市行政设置。 这次改革既在纵向上考
虑了传统中国的区划和地方行政体系， 亦在横向上学习了苏联计划经
济体制按职能划分不同工作部门的方式（魏梓桐，2018：27）。 正是在这
一思路下，“条块分割”的政府管理体制被确立下来。 所谓条块体制，是
指以层级制和职能制相结合为基础，按上下对口和“合并同类项”原则
建立起中央到地方各个层级政府大体上“同构”的政府组织和管理模
式（周振超，2009：2）。 按照这一设计思路，各级政府不仅有着明确的职
能划分，同级部门之间也有着明确的责任边界。 然而这一设计理想在现
实操作中很快遇到阻碍，并造成基层政府责任边界的模糊。
对于官僚体制来说，“可预见的规则” 具有真正决定性的意义 （韦伯，
2000：374），亦因如此，规则为本、按章办事的组织基础造就了常规性治
理机制（周雪光，2012）。 然而，这种以规则为核心的常规性治理机制却
不可避免地会产生与效率对立的行为模式（黄小勇，2002）。 与此同时，
理性官僚制不仅是组织方式，也是中央管理地方的重要途径，在集权与
分权的制度逻辑下（曹正汉，2017；曹正汉、聂晶、张晓鸣，2020），中国官
僚制中的“向上负责制”加强了下级对上级的依赖，使得下级政府在没
有明确的保护机制下只能根据规则行事以规避风险。 这一情况在“条块
分割”的管理体制下尤甚，由于所有层级的政府部门都不具有单独处理
事务所需的统一权责，各政府部门就有条件互相转移责任（朱光磊、张
志红，2005）。而对于“低治理权”的基层政府来说，在权责不等和纷繁复
杂的现实环境中， 其往往需要灵活调整组织分工及科层边界以最大限
度地调动资源完成治理任务（陈家建、赵阳，2019）。 这种综合治理的运
行 逻 辑 在 很 大 程 度 上 又 受 到 了 权 责 分 立 逻 辑 下 条 块 分 割 制 度 的 阻
碍———“上下清晰，左右模糊”———既限制了基层政府的自主性，同时也
为他们的策略性风险规避行为提供了制度基础，并由此产生了“风险管
理”“ 形式主义”等一系列科层痼疾（倪星、王锐，2018；吴春来，2021）。
由此我们可以看到，受现实因素与制度结构的影响，在本来旨在划
清责任边界的理性官僚制与条块分割体制之下， 基层政府不仅无法划
定清晰的内部责任边界， 就连同级政府部门之间的边界也是相对模糊
的。 这种责任边界的模糊化在造成治理问题的同时，也给基层政府采取
软性的、权宜的应对策略留下了空间（樊红敏、刘晓凤，2019）。

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