Page 116 - 《社会》2023年第2期

天下为“公”：民国时期县级公产管理制度与产权变迁

被整合进行政体系，“公产”的概念也随之拓展。
（一）“训政”之下的公产管理
近代中国的地方自 治 思 想 融 合了 西 方学 说 、 历 史 传 统 等 多 种 因
素，在不同群体、不同时期呈现为不同面貌。 早在 1906 年，孙中山等革
命党人便将地方自治作为建设国家 的政治 目 标 ， 并 在 此 后 不 断 完 善
（马小泉，2005）。 孙中山将地方自治视为立国基础，主张以县为单位推
行自治。 但考虑到国民并不具备选举、自治等经验，他主张在革 命 完
成，权力收归军政府后，再由政府派员到各县协助人民完成人口、土地
调查筹备工作，然后再推行自治，即所谓的“军政、训政、宪政”三阶段。
上述构想深刻影响了国民党的基层治理体系。 1928 年南京国民政府颁
布《县组织法》规定县政府在省政府指挥、监督下处理全县行政事务并
监督地方自治事务；县政府在下设各科的同时也下设承担自治事务并
相对独立于县政府的财政、教育、建设、公安等局（魏光奇，2005），县预
算决算与公产处分等事务则由县长、各科科长、各局局长等人士组 成
的县政会议审议。
在这一背景下， 南京国民政府前期浙江各县的公产管理机构同样
兼有“自治”与财政双重要素。南京国民政府成立之初，时人认为原有的
25
公产多为土豪劣绅把持，难以有效推行自治， 浙江省政府为此于1927
年在各县设立管理县公款公产的委员会，接收、清查、管理“县有之公款
26
公产”， 并于 1929 年划归各县财务局（后改称“财政局”），改称为“县
公款公产保管委员会”，组织结构与此前大致相同（本文均简称为“款产
会”）。 相似的是，各县同时设有“管理教育款产委员会”，管理学田等教
27
育公产， 育婴堂、清节堂等“各地方原有之官立、公立慈善机构”也被
统一纳入救济院。 28
款产会并不等同于政府机关， 其性质与组织延续了自治机构的特

25. 参见：“县有区有公款公产之设施”，载《浙江民政年刊》，1929 年下册第 66 页的“本
厅及所属机构职员一览表”。
26. 参见：“管理县公款公产委员会章程”，载《浙江民政月刊》，1927 年第 1 期《法规》第
38-41 页。
27. 参见：“管理市县教育款产委员会简章”，载《浙江民政月刊》，1928 年第 4 期《法规》
第 46-51 页。
28. 救济院由政府推广，士绅管理，院长由“县市政府就当地公正人士中选 任”，详见南
京国民政府内政部 1928 年颁布的《各地方救济院规则》（彭秀良、郝文忠，2014：33-41）。

· 109·