Page 112 - 《社会》2023年第2期

天下为“公”：民国时期县级公产管理制度与产权变迁

构时常陷入与各级政府、本地士绅的纠纷（魏光奇，2004：107），比如，就
特定公产的产权归属、管理权限等问 题 引 发 矛 盾（沈 洁 ，2016；佐藤 仁
史，2017：155-164；黄素娟，2018）。 自治机构与传统公产的管理者也容
易相互误解，乃至敌视，在形式上表现为士绅群体的冲突与分化。 1912
年海盐县议会与该县积谷董事徐士培的诉讼就是一个典型： 海盐县议
会指控徐士培侵吞公款，但他予以否认，在徐士培已详细解释并清查账
目无误的情况下，县议会仍未采信，甚至将账目追溯至 20 年前其伯父
徐用福担任董事期间，最终省政府判决徐士培无罪。 徐用福在清同治、
光绪年间长期参与办理书院、育婴堂、积谷等地方公益事业，在当地具
有较高声望，该县二十余名士绅为此联名上呈省民政司，指控县议会无
故苛责，同时感慨：“以担任义务尽心地方如此，而身后反受挑剔，并欲
科罚，则此后经理公务者，谁不灰心？ ”（岳钦韬，2020b：341）
此处不容忽视的是，科举制度被废除后，政府对士绅的控制力大幅
度减弱，“基层权力的头面人物” 更多凭借自身实力而非效忠政府来获
得权威（邱捷，2003），士绅争夺乃至侵吞公产的情况因此更为突出：江
苏吴县的丰备义仓和工巡捐局在 20 世纪 20 年代前后陆续爆出管理士
绅腐败的丑闻，引起社会的强烈不满（李继业，2013）；河南各县公款局
局长“或因收支不实，被人告发，或因支配偏枯，致伤感情。 总计全省，
发现以上情事者，十居七八”。 21
（三）地方自治的制度局限
国家政策的冲击与人事纷扰直接影响了公产管理的成效。 然而，仅
仅停留于此并不足以理解公产与自治变迁的制度脉络。 以自治机构为
主体的公产管理面临的核心问题在于现代公共事业与传统产权制度之
间的摩擦。 地方自治的制度设计较大程度承继了公产原有的产权逻辑
与经营方式， 社会变革与推行现代公共事业的需求却对传统经营模式
形成冲击，二者形成矛盾的状态。 制度局限与政策冲击、人事纠葛互相
连结，导致种种纠纷。
1. 有限整合
地方自治尽管被赋予整合本区域民间公产的权限， 但并未破坏公
产制度本身。 明清时期的民间公产源于本地士绅和乡民对公共需求的
自发满足，具有特定的产权归属与受益范围，这一原则可被称为“谁出

21. 参见：“通令公款局改选”，载《河南自治周刊》，1922 年第 1 卷第 13 期第 24 页。

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