Page 107 - 《社会》2023年第2期

社会·2023·2

性质得以延续，并受到法律的规范。作为传统民间公产“现代”形态的地
方自治，被政府赋予了推行现代公共事业的职责，并在此过程中面临内
外多重因素的冲击，与政府、民众的矛盾逐渐深化。 20 世纪 30 年代中
期以来， 南京国民政府在强化中央集权与资源汲取的需求下推动基层
行政制度改革，依托自治的公产逐渐转向政府管理，“公产”的概念向政
府财产偏移，以特定群体共同需求为核心的“公”观念随之扩展，与“公”代
指国家、政府的传统意涵最终融合。

二、 北京政府时期的公产与自治

明清时期的公产是指由民间组织所有， 用于满足特定群体公共需
求的财产以及相应的产权制度。 其中，书院、善堂等公产通常源于本地
士民的捐赠， 服务于本地百姓的公共事业， 在习惯上被称为“地方公
产”。在晚清西学传入的背景下，这种由本地士绅、百姓兴办基层公共事
业的制度实践被学者视为地方自治的本土形态（黄东兰，2004；沟口雄
三，2014：260-262），提拨、整合此类公产兴办自治几乎成为时人共识。
1909—1910 年，清政府分别颁布《城镇乡地方自治章程》和《府厅州 县
地方自治章程》，将学务、卫生、道路工程、农工商务、善举等“向归绅士
经理”之事及相应的公款公产纳入地方自治统筹（故宫博物院明清档案
8
部，1979：726）， 并在各地清查公款公产（浙江谘议局，2017）。 尽管清政
府旋即覆灭，自治未及推行，但整合民间公共事业来推行自治的构想对民
国时期公产管理制度与产权变迁产生了深远影响。
（一）公产制度的延续与规范
民国成立初期，百废待兴，如何界定公产的产权并明晰管理职责成
为时人面临的一大问题。 杭州府治所在地钱塘、仁和两县在民国成立后
合并为杭县，原有府学、仁和县学、钱塘县学学田的产权引发争议，杭县
县知事认为，尽管府、州的县学作为国家机关，拥有的学田在理论上应
属官产，但各地学田所征收的田租通常超过额定数目，其中一大部分学

8. 此处的“公款”是指 民间组 织掌握的资金或捐税，性质与 公产相 似，清 末 和 民国 时 期
常并称为“公款公产”，本文有时也采用这一表达。 此外，清末和民国时期推行地方自治
并承担自治职能的机构主要包括各县议会、县议事会、县参事会以及各类具有自治性质
的专门机构，具体职能在不同时期、不同区域存在差异，为简明 起见，本 文统称 为“地方
自治机构”或“自治机构”，并在讨论涉及时予以说明。

· 100·