Page 35 - 《社会》2022年第5期

社会·2022·5

承担国家“发包”的相关公共事务，如催征赋役、主持教化、兴修水利道
路、组织团练乡勇、维持宗族内部秩序等，与此同时还要自筹经费、组织
人力物力完成这些任务。这是国家权力的“全覆盖”的内涵，行政外包的
不同形式反映的是国家“行政性”控制和“吸纳性”策略的不同表现，国
家权力体系的“全覆盖”和“吸纳性”的结合是中华帝制在变动不居的治
理环境下维持统治秩序的制度基础。
另一方面，在权力的一元化的基础之上，国家治理体系又呈现出多
样性和相机性特征。 从官僚体制的行政内包到不同形式的行政外包，从
“强行政、弱外包”的里甲制、职役制，到地方公共产品领域的行政—外
包均衡互动及官民合作，再到国家相机控制下的自主管理（宗族、义庄
义塾、会馆），中华帝国在维持政权的支配性和覆盖性（即统治风险的可
控性）的前提下，以行政发包形态的多样性和灵活性试图最大限度降低
国家治理成本，减缓王朝财政约束的压力。 只要在“统治安全”的范围
内，社会承包主体的利益多元性、决策自主性在强大的皇权之下是基本
得到承认和保障的（这也符合统治者的自身利益），这充分体现了中华
帝制时期国家治理的多元性、包容性和灵活性。
中华帝制时期行政外包的多样性和灵活性催生了形态各异的“社
会承包方”或“行政外包者”，他们构成了一个“准官员”或“亦官亦民”
群体，从里正、保甲、三老、约正、族正到明清的士绅、晚清的商绅都在
这个群体内。 他们是国家—社会关系中多样化“行政外包”的人格化载
体，为“行政外包”这个概念提供了直接的经验证据。 如黄宗智的“第三
领域”概念所强调的那样，古代中国官民之间、公私之间并不存在截然
分明的界限，半官半民、非官非民的情形非常之多，可以说官中有民，民
中有官。 和三老、里正一样，明清士绅属于王朝公共事务的“外部”承包
方，其身份可视为某种“准官员”，介于官与民之间，既有“民”的身份，
处于国家政权、体制之外，但又具备“官方”色彩，如联结科举仕途，享
受国家优免特权，接受政府考核，履行部分政府职责。 如同对三老的选
择一样，士绅的社会地位并非由其财产状况直接决定（这与英国中世纪
的乡村士绅相区别），而更多是由他们与官府和王朝权力的亲和性所决
定。 这凸显了作为“行政外包者”的身份属性和制度特征。 公私之间也
是边界模糊，互相掺和，半公半私、亦公亦私的情形非常普遍。 例如乡
约、宗族、会馆既有社会群体内部的“私”，又有主动承担国家任务、贯

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