Page 25 - 《社会》2022年第5期

社会·2022·5

综合治理职能的一级基层政权不复存在，钱粮催征、禁奸缉盗的重要事
务直接发包给里甲、保甲之类的专门化组织和个人；乡官也逐渐沦落为
职役。 区别于乡官制，里正、保甲（包括明清的约正、族正、乡保）作为平
民百姓，经官方授权认定，有义务配合州县官、胥吏，自费“承包”一定
的政府职责（“勾摄公事”），行政与外包的结合形成了职役“亦官亦民”
或“半官半民”的混合身份。明清里甲制衰败之后，国家基于社会治安目
标对人员实行管制的统治需求依然强烈，于是保甲制应运而生，保甲的
职能也逐渐“泛职化”，从社会治安到钱粮赋税催征、礼仪教化、纠纷调
解、救济协助等综合职能统统包括在内（王先明、常书红，2000）。
（二）地方公共产品的供给：行政、外包均衡互动下的官民合作
魏特夫（1989）认为，中国历史上中央集权的官僚体制（即“东方专
制主义”）的起源与大规模治水有关。 此说虽然夸大了河流灌溉和防洪
工程对于国家起源的作用， 但是中华历朝历代皇权对于大型公共工程
的高度重视是不可否认的。 中国古代水利公共设施的修建和管理一般
分 “官办”和“民办”两种基本类型。 那些具有跨地区影响的大型水利灌
溉、航运和防洪设施历朝历代都是由政府组织人财物兴建，例如历史传
说中的“大禹治水”、黄河流域引浑淤灌工程郑国渠、成都地区的都江堰
以及京杭大运河等，而地方性、小规模的农田水利设施则主要由民间组
织力量负责修建。 区域性、中等规模的水利设施更多依靠官民合作来完
成， 其具体形式则要由政府财力和民间社会精英参与度等因素综合决
定。 古代政府大多设置专门的水利职官和水利机构，反映了国家对于兴
修水利工程的重视。 但一些研究表明，自明清以来地方水利兴修逐渐从
中央层面条线化的管理转移到地方官的属地管理， 例如清代水利职官
逐渐退出地方水利工程的垂直管理，且多不专设，转由地方官兼任（钞
晓鸿，2005；周邦君，2006）。 明清以来的水利兴修经费来自国家直接财
政拨款的数目日益下降，而地方自筹比重不断上升；在人力征调方面，
国家强制性徭役派发逐渐被市场化的“雇募制”取代（袁明全，1987；熊
元斌，1995）。明代“一条鞭法”改革之后，地方政府的财政体制进入分级
分类定额包干，超过常规性财政支出范围的突发性支出，包括水利、交
通 、 救 灾 等 应 急 性 需 要 就 只 能 依 靠 募 捐 或 民 间 自 行 解 决 （郑 振 满 ，

（接上页） 于一乡之内选一人能理五百家者，必恐难得。 又即要荒小县有不至五百家者，
复不可令两县共管一乡。 ’”

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