Page 20 - 《社会》2022年第5期

“一体多面”：中华帝制时期的国家—社会关系再研究

担，国家倾向于将这些公共事务程度不同地外包给社区（宗族）和士绅。
“行政”与“外包”之间在统治风险、预算约束和行政治理成本等因
素的驱动下相互调适。 即使在统治风险高、国家直接介入程度高的治理
领域， 国家也会有降低治理成本的动机， 寻求更加有效的官民组合方
式。 例如钱粮上缴和社会治安属于州县官两大政绩考核指标，尤其是钱
粮上缴，每年都有硬性上缴任务。 为了完成这些基本任务，我们看到的
是皇权对于乡村社会的强控制，通过编户齐民、里甲制、鱼鳞册等统治
工具深入每家每户， 乡民之间的血缘关系和自然聚落关系被国家设计
的“里甲制”“什伍制”“保甲制”进行了人为的切割和组合，从而在自然
的社会关系结构之上嵌入了反映国家意志的印记。 从这个侧面看，王权
用自己的意志塑造了民间结构与秩 序， 通 过 乡 里 制深 入 乡 村 汲 取 税
源，派发徭役，支撑朝廷和地方政府的财政运行。 县以下的乡村行政建
制则依情况而变，例如秦汉时期盛行的乡官制到唐宋之后就变成了职
役制。 乡官作为国家正式官吏，享受国家薪俸，履行政府职责，属于典
型的“行政内包”；而职役（如里正）一方面是官方任命，承担政府指定
的公共职责，但同时又是农民身份，花费自己的时间和金钱为政府“勾
摄公事”，属于典型的“行政外包”（但伴随着相对严格的行政控制），可
以称之为“准官员”。 大约在相似的历史时期，官僚体制从“官吏一体”
逐渐走向“官吏分流”，胥吏从体制内走向体制外，从州县官到胥吏的
行政发包链条由“行政内包”变成了“行政外包”，国家官僚体系的组织
边界因此而收缩。 从乡官制向职役制转变的原因是复杂的，其中一个驱
动因素是国家治理规模的显著扩大和财力的相对紧张 （徐茂明，2006：
104）。 唐宋之后乡的人口规模相比秦汉时期大幅减少，而乡的数量显著增
多，用职役制代替乡官制可以相应减少国家的财政压力。
在统治风险总体不高的领域，如区域性的公共产品提供（道路、水
利、救助）方面，国家就会寻求更加开放、多样和灵活的“行政外包”方
式，以减少国家的行政和财政负担。 但即便在这样的场合，国家并非撒
手不管，而是仍然保留着行政的相机控制权，犹如一只隐形之手，视情
况随时准备干预， 民间社会只有在不威胁国家政权和社会稳定的情况
下（此时国家不干预）才能享受“自主性”。 另外，视政府财力情况，官府
仍然会程度不同地参与地方公共产品的提供。 例如在水利、赈灾方面，
当国家财力充裕的时候，政府会直接组织动员，主要以“官办”形式兴修

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