Page 17 - 《社会》2022年第5期

社会·2022·5

配进一步恶化。 为此，政府必须相对准确地掌握户口和人员信息，制定
相对公平的轮流服役规则， 并控制人员跨地区流动。 这是王朝建立乡里
制、“编户齐民”的重要原因，明朝的里甲制就是这方面的例子。
第二层面是国家通过某种方式提供全社会或社区范围的公共服务
（包括维持民间内部秩序）。 这涉及国家与社会在公共和社区事务领域
各自介入的程度和范围，或者说国家与社会之间的“组织边界”。从经济
学的角度看，国家与社会的边界如同企业与市场的组织边界一样，核心
问题是公共产品 （包括社会秩序的维护） 是由政府直接提供还是社会
（社区）提供，还是两者共同提供？ 有意思的是，当这个问题正式提出来
的时候（如 Hart， et al.， 1997），经济学隐含的假定都是两者理应有一
个清晰的边界，要么是政府提供，要么是社会（社区或私人机构）提供。
在西方国家建构的历史背景下，给定“公民社会”与国家权力的清晰边
界，这个视角总体上是契合现实的。 然而，当它应用于中华帝制时期的
制度场景时，大量的情形却是政府与社会多种形式的互动与合作。
行政发包制理论包含了国家官僚体制内部和国家—社会关系两个
方面的分析（周黎安，2014a， 2016）。 前者探讨国家（官僚体制）内部的
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行政发包过程——也称为“行政内包”，试图理解从朝廷到州县官、从州
县官到胥吏的行政发包链条和具体形式，揭示国家从中央到地方（包括
政府内部）的官僚体系的运作特征。 后者研究所谓的“行政外包”过程，
即国家将一些区域性公共事务或影响王权统治安危的事务（如宗族、邻
里的民间内部秩序）“外包” 给官僚体制之外的社会组织 （如宗族、保
甲、会馆）或社会群体（如士绅）。 行政发包的“内”与“外”的主要区别是
承包方是否在官僚体制之内， 是否享受官僚体制的行政晋升序列和品
秩待遇。 另外，是否在体制内也影响到承包方所面临的行政约束和程序
控制的差异。“行政外包”的“行政性”代表了王朝政权对于“体制外”承
包主体必要的行政监督和社会控制，也包括对于承包主体的资格认定、
身份的“官方化”和特殊化，如授予官方许可、个人头衔、荣誉特权（如
选定里正，为宗族、会馆发放牒牌使之合法化，赐予个人国家称号，给予
士绅免除徭役的特权）等。 这些官方许可、头衔和特权形同“抵押品”，
社会承包主体一旦表现失当就可能失去它们，甚至遭受官方的惩罚。 3

3. 在承包主体的资格认定与行为控制上， 行政内包是在既定的行政层级内部选择下级
行政承包人（即朝 廷命官），对于他们的绩效考核 、奖惩和行政约 束比较容易 （转下页）

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