Page 18 - 《社会》2022年第5期

“一体多面”：中华帝制时期的国家—社会关系再研究

国家向“体制外”的民间团队和个人的“行政外包”区别于“体制内”的
“行政发包”关系，前者比后者承担更多的资源筹集和动员的责任，但也
享有更大的自由裁量权，决定发包事务的完成方式，官府的监督考核也
相对简单（如目标任务大致完成，不引发社会不满和动荡）。 社会在“外
包”关系之上所受到的单方面、等级性的“行政控制”和不平等的权利义
务关系———如职役的成本付出与享受的徭役豁免不对等， 士绅承担地
方性公共产品的筹资和组织任务更像是单方面履行社会责任———也使
得行政外包区别于纯粹市场上的平等化的外包契约。 当然，在“行政外
包”之下，官府与民间组织之间也可能展开合作，比如官方提供必要经
费资源，引导和组织民间力量，赋能“社会外包”主体。
本文所聚焦的国家与社会关系， 尤其是在国家与社会的联结和互
动领域 （如黄宗智所概括的“第三领域”）， 主要涉及的是多种形式的
“行政外包”。 根据行政发包制理论，在国家与社会的关系当中，行政职
责是否外包以及采取何种外包形式，朝廷主要考量的是统治风险、治理
成本和预算约束等因素。 统治风险是指特定领域因治理失败所引发的
危及王朝政权稳定的各类事件，如社会动荡、民众抗议、农民造反、外敌
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入侵等。 潜在统治风险的评估显然是王朝国家决定事务的发包程度与
发包范围的关键因素。 给定统治风险，接下来要权衡的就是在特定治理
领域国家直接统治需要付出的治理成本与国家面临的预算约束。 这里
定义的治理成本是指国家为实现特定的治理目标（如征税和维持治安）
而直接介入（如设立行政机构、雇佣行政人员和监督行政机构的运行）
所需花费的总成本； 预算约束代表了王朝国家在正常治理技术之下所
能汲取的财政资源总量。 在中华帝制时代，由于国家税赋主要来自农业
领域，大多数时期的盐铁收入和商税占比不高，传统的农耕技术和生产
（接上页） 规定；而行政外包涉及的是体制外的社会承包方，谁适合做特定公共事务，授
予多少社会职责和权力，如何约束其行为，并非如行政内包那样一目了然。 在有些治理
领域（如赋役和治安），国家直接介入承包方的选择、认定和监督，而在有些领域（如民间
秩序管理），则可能经历一个逐渐摸索和适时调整的内生过程，例如乡约、宗族和商人会
馆的社会外包过程就是如此（参见本文后面的分析）。 王朝对于社会承包方的行政约束
和控制主要是“胡萝卜加大棒”，对于表现良好的社会承包方授予国家荣誉特权，对于表
现不好者则剥夺其荣誉特权，甚至直接弹压惩罚。
4.“统治风险”概念最早由曹正汉（2011）引入对中国国家治理的分析。 周黎安（2014a）借
鉴“统治风险”概念并重新加以阐述，以此作为决定行政发包程度与范围的一个重要决
定因素。 关于笔者和曹正汉对于“统治风险”的不同解释，请参见周黎安，2014b。

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