Page 14 - 《社会》2022年第5期

“一体多面”：中华帝制时期的国家—社会关系再研究

本文尝试运用行政发包制理论对中华帝制时期的国家与社会关系
进行重新审视。 相比前文概述的国家—社会关系理论，行政发包制理论
（周黎安，2008， 2014a， 2016；周黎安、王娟，2012）蕴含了一个对于中华
帝制国家治理的解释性框架。 它不仅通过“行政内包”的视角理解从朝
廷到州县官的行政发包链条和具体形式， 揭示国家从中央到地方的官
僚体系的运作特征，还从“行政外包”的视角透视国家与社会的联结部分，
解释行政外包的重要特征与内在机理，探索官民互动的诸种形式，包括
国家组织边界的伸缩，如从“官吏一体”到“官吏分流”（周黎安，2016）。 该
理论借鉴了威廉姆森（ Williamson， 1985）交易经济学的分析方法，将经
济组织的治理结构（如科层制、市场关系或两者混合形式）与经济交易
的具体特征（如交易的不确定性、有限理性和资产专用性）联系起来。 在
此基础上，本文认为，从王朝国家的视角看，在不同的治理领域（如资源汲
取和维护社会稳定、地方性公共产品供应、民间内部秩序维护）国家—
社会互动关系包含不同程度和范围的统治风险， 政府处理这些关系也
涉及不同规模的行政治理成本。 王朝政权面临的预算约束使得政府有
动机在统治风险可控的前提下尽量节约行政治理成本； 在其他条件不
变的情况下， 预算约束越紧张， 政府节约行政治理成本的动机就越强
烈。 为此，政府迫于预算压力将一系列公共事务“外包”给社会团体和个
人，具体的行政外包形式则依据公共事务和治理领域的特征相机而变，由
此引发国家—社会关系丰富多变的治理形态（周黎安，2014a，2016）。
后面我们将论证，“行政外包”的概念特别适合分析中华帝制时期
的国家—社会关系。 原因在于，中华帝国的“大一统”和“一元化”权力使得
王朝政权面临“无限治理责任”，所有涉及政权稳定的事务都是政府关
心的事务，王朝国家以相机控制权为基础，向官僚体制之外满足一定“资
质”条件的社会团体（个人）外包政府事务，赋予后者“半官方”身份，并
给予必要的引导、监督和奖惩。 在此过程中，不同领域的公共事务的治
理特征决定了“行政性”机制与“外包”机制之间的组合配置，从而塑造
了相应的治理模式特征，国家治理由此呈现出“一体多面”的总体格局。
站在本文的视角看，学术界关于“吏民社会”“士绅自治”或“官民
合作”的争论，其最大问题在于，只适用于特定治理领域或特定历史时
期的理论概括被上升为对帝制时代的总体性、全景式的描述。 本文的分
析可以将这些不同的理论概括各归其位， 匹配到它们最适合的公共事

· 7 ·