Page 19 - 《社会》2022年第5期

社会·2022·5

率水平限制了每亩可产出的农业剩余的规模， 这决定了国家能够向农
民征税的极限。 考虑到征税本身引发的委托—代理问题（如州县官、胥
吏与里正、乡保之类的职役层层盘剥农民），农民实际的税收负担可能
比国家名义规定的赋税比例高出数倍之多，因此，除非是昏君或特殊时
期（发生大规模战争），正常情况下君主对于增加税赋是极其谨慎的。在
一些朝代（如明朝），皇帝承诺将税赋总额固定在事前确定的某个水平
不予突破，即所谓的财政“原额主义”（岩井茂树，2009），试图用祖宗之
法捆住国家潜在的“掠夺之手”，这反映了王朝国家对于严峻的财政预
算约束的一种清醒认知和理性反应。 传统农业社会的预算约束直接限
制了王朝国家所能维持的官僚队伍和行政机构的规模， 而不同历史时
期王朝面临战争、农业歉收、人口变化、可税土地的统计等不同程度的
挑战，国家预算压力也随之变化，这反过来也会影响政府外包社会事务
的程度和范围。
对于王朝国家来说，一边是必须谨慎评估的统治风险，另一边是不
得不考虑的预算约束和行政治理成本， 两者的权衡与取舍在相当程度
上决定了国家与社会、官与民互动关系的具体治理形态。 从行政内包转
向行政外包， 一方面有助于降低国家所投入的财政资源和行政监督成
本，另一方面也让承包主体得到了更多的决策自主性和自由裁量权，但
这些自主行动空间也可能会给王朝统治带来一定的威胁和风险。 总的
来说，在统治风险可控的前提下，最大限度节约国家治理成本和放松预
算约束是国家—社会治理模式选择的内在驱动力。
我们也必须看到，不同治理领域（包括不同历史时期）所涉及的统
治风险和治理成本并不相同，国家面临的预算约束也不一样，这为理解
官民互动的组合谱系及其历史演变提供了重要线索。 例如国防、征税、社会
稳定或关系国计民生的大型水利工程， 这些属于统治风险高的公共事
务，政府倾向于直接参与，完全委托民间提供这些服务容易面临多方协
调的困难，也可能发生社会承包方打着官方名义恃强欺弱、过度搜刮老
百姓的事情。 对于这一类事务，政府直接供应无疑耗资巨大（如建立行政机
构、雇佣政府人员、组建职业化军队等），但相比潜在的统治风险而言，
这些成本付出也是值得的。 而对于统治风险较低的公共事务，节省行政
治理成本的考虑会更重要一些，如区域性的修桥铺路、水利建设、赈灾、
宗族内部事务管理等， 政府将视情况做出反应， 为了降低政府投入负

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