Page 80 - 《社会》2022年第1期

盐制自由化改革的治理逻辑

加剧官盐的滞销，导致恶性循环。
因此，“专卖—走私” 二元市场结构的张力集中反映在官盐的价格
上。 对于政府而言，盐价不能过高，过高则私盐泛滥，盐商赔累，盐课歉
收；盐价也不可过低，过低而浮费税课不减，商人就没有利润，盐课同样
难以征收。
在清代中前期，人口增长带动食盐市场扩大，官盐畅销，上述矛盾
尚不明显。 乾隆时期以后，食盐市场趋于饱和，而盐税、浮费也陆续上
涨，运商的利润空间越来越小。 18 世纪末，“商倒课悬”的问题开始遍布
各个盐区。 在此背景下，旧体制开始出现变革（见表 1）。 6

表 1：乾 隆 五 十 年 （1785）后 主 要 的 盐 制 改 革
策略 案例 内容 特征

将盐税按照定额摊入土地税征
1792 年 河 东 课 归 地 丁 ；1828 年
课归地丁 收； 废除专卖商人和行政管制， 放松管制
四川三十一州县课归地丁。
食盐由商民自由贸易。
1799 年初彭龄云南民运民销改
革；1853 年长江战乱，两淮就场 就场/井/关津一次征税后， 盐区
就场/井/关征税 放松管制
征税；1853 年川盐济楚，设关抽 内商民自由贸易。
税。
1830 年 陶 澍 淮 北 改 革 ；1849 年 废除专卖商人， 商民有资财者，
废引改票 陆建瀛淮南改革；1864 年、1865 在买票纳税后， 均可参与贩盐， 放松管制
年左宗棠两浙、福建改革。 但保留行政管制体系。
官府直接负责食盐的运输调配，
1877 年 四 川 丁 宝 桢 官 运 改 革 ；
官运 盐税、盐厘直接添入盐价，商人 加强管制
1908 年吉林、黑龙江官运改革。
仅负责零售。
在 19 世纪上半叶的自由化改革中，以河东、淮北盐制改革的影响
最大。 河东、淮北盐政弊病的主因均在于官盐成本过高。 河东运商面临
盐税、场价过高的问题。 1725—1785 年，河东 食 盐 的单 位 税 负 翻 了 一

6. 姜道章（1989）将清代曾经推行过的食 盐运销制度分为六种，分别是 执照制（引法）、
工团制（纲法）、定额税制（课归地丁）、盐场课税制（就场征税）、票据制（票法）和官运制
（官运）。 在六种制度中，引法、纲法以少数商人专卖为特征，皆属于官督商销体制。 表 1
依此说法，同时参考了陈锋（2013）、张小 也（2001：261-269）对清 代盐政 改革的阐述，仅
列出了四项主要的制度改革。 其实，除表 1 所提及的内容之外，尚有广东的“改埠归纲”
“改纲归所”，淮南的封轮、散轮，咸丰时河东三省的官民并运，曾国藩在两淮的复引整顿
等。 这些改革或持续时间较短，或制度变动上的意义不大，因此并未列入表格。

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