Page 77 - 《社会》2022年第1期

社会·2022·1

政策的执行往往不符合中央的意图， 盐政的实际运作因而也常与制度
相背离（李晓龙，2015）。 在官商合作的体制下，政府并非绝对强势的一
方。 消费者可以通过购买私盐的方式抵制官盐（方志远，2006），盐商也
可以采用欺瞒、走私等手段，对抗政府的行政干涉（韩燕仪，2019）。 因
此，每一次盐政改革都不是国家意志对制度的恣意改动，而是各方参与
者在实践中寻找利益平衡的过程（倪玉平，2005，2006）。
上述研究着眼于盐业制度中不同行动者的互动与博弈， 在扩展传
统研究边界的同时， 也将视野局限在市场和行政体系内部的互动关系
上。 因为着重于讲述制度的内生变化和均衡状态的分析方式在解释制
度变迁上存在困难，也难以将制度外在的结构性条件纳入讨论（秦海，
1999；Greif and Laitin，2004）。 但在河东与淮北的盐制改革中，市场、行
政关系之外的地方游民恰恰是影响改革走向的重要因素。
（二）游民、盐业与社会治理
尽管已经有研究者注意到，河东、淮北的改革均与民间组织走私食
盐的案件紧密相关（吴海波，2008b；倪玉平，2015；李飞，2018），但受前
述研究视角影响，很少有研究会将这些案件纳入制度分析，因为改革转
向的节点充满偶然性，似乎并不具备结构意义。 然而，看似偶然的事件
恰恰是关乎历史整体的（休厄尔，2012；应星，2018），相似事件在两场改
革中的交错出现其实揭示了影响改革走向的一条关键线索。
18—19 世纪，伴随着人口增长和社会动荡，清王朝的人地关系发
生了很大变化，这深刻改变了帝国的社会形态（孔飞力，1990：38-65；步
德茂，2008；戈德斯通，2013：380-386；侯俊丹，2014）。 人地关系的紧张
也波及经济制度。 19 世纪，各地的闲散兵勇、无业游民增加，这些人群
集贩卖私盐，在与官府的对抗中逐渐组织化、武装化，成为流窜各地的
盐枭（吴海波，2008a）。 盐枭构成的变化反映了私盐与流民日渐密切的
联系：清雍正以前，盐枭多是兵丁，雍正至道光年间，盐枭多为游民，道
光以后，盐枭多有会党背景（黄国信，1996；吴善中，1999）。清代中后期，
大量人口脱离土地参与走私食盐，专卖体制也就更加难以维系。
游民走私食盐不只影响食盐制度的正常运行， 还直接威胁地方社
会的稳定（鲁子健，1986）。 盐枭往往具备武装能力，他们活跃在行政区
划的边界地带，具有很强的组织性和流动性，地方政府很难管控（陈锋，
2013：258-261）。 尤其是在盐枭组织化程度较高的地区，管控私盐反而

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