Page 76 - 《社会》2022年第1期

盐制自由化改革的治理逻辑

合的社会条件，清代中期食盐制度的变革也具备其特定的现实基础。
（一）从国家到制度：食盐专卖与自由化改革
研究清代食盐专卖制度的学 者 大 多 会注 意 到 这 种 体 制的无 效 率
性：一方面，专卖制度对灶户、盐商保持人身控制，难以适应商品经济的
发展（林永匡、王熹，1988；佐伯 富 ，1993）；另 一 方 面 ，政 治权 力 划 分 盐
区，垄断盐利，也缺乏市场的合理性（李三谋，1992，2000；杨久谊，2005）。
当盐业制度无法适应结构性的社会条件变化时， 制度改革也就势在必
行了（林永匡，1982；渡边惇，1991；鲁子健，1992）。 然而，19 世纪的盐制
自由化改革的进退均是由清政府主导推动的。 上述对盐制变革的结构
性分析虽然能对制度的长期演进进行解释， 但无法说明传统国家推动
具体制度变革的动机与条件。
经济制度变革与国家的倾向紧密关联（诺思，1994；波兰尼，2013）。
诺思（ 1994：20-26）将国家视为制度的提供者，他认为经济制度的变动
取决于国家如何在“租金最大化”和“社会产出最大化”两个矛盾的目的
之间进行权衡。 在此视角下，国家的财政收入就成为理解经济制度演进
的关键。 很多历史学者采用类似视角解释清代的盐制变革，他们认为，
清政府建立食盐专卖制度的主要动机是基于财政考虑 （萧国亮，1988；
姜道章，1989；傅汉思，1993）。 食盐制度的改革虽然是基于杜私、利民、
恤商等多重目标，但最终还是取决于财政问题（张小也，2001：258；黄天
庆、夏维中，2014）。 河东与淮北的改革也是如此，课归地丁与废引改票
虽然都改善了地方的盐税收入，但前者造成国家整体财政的损失，这最
终导致了河东改革的失败（刘经华，2006；孙丽萍、王勇红，2009）。
然而，用财政收入统括传统国家的改革动机，存在过度简单化的风
险。其实，传统王朝扩张财政的欲望并不强烈，在承平年代，清代各盐区
的盐税税负整体上保持在一个合理的水平上（黄国信，2017）。 食盐价格
也能证明这点：19 世纪上半叶， 盐价变动基本符合商品价格的一般趋
势，直到 19 世纪末，在内外战争的压力下，盐税大幅度上涨，食盐价格
才与一般价格水平出现分叉（Liu，1990）。
此外，单纯从财政的视角解释制度变革，也夸大了传统国家影响经
济制度的能力。“财政论”内含的前提是：国家乃唯一有力的制度制定
者。 然而，传统王朝的行政组织存在大量的委托—代理关系（周雪光，
2014），国家只是影响盐业制度的诸多行动者之一。 不同层级的官员对

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