Page 53 - 《社会》2021年第6期

社会·2021·6

和政策，不参与控制权配置。 中央政府可将控制权授予中间政府（管理
方），使其承担监管基层政府执行政策任务的职责。
以环境保护领域为例， 目标控制权体现为国家生态环境部、省/市
生态环境厅/局层层向下设定二氧化硫减排等目标；激励分配权体现在
省/市生态环境厅/局对所辖各市、县生态环境局的绩效评估；检查验收
权表现为国家生态环境部、 省生态环境厅每年对市生态环境局进行例
行检查，确认县生态环境局上报的减排量。 控制权在委托方和管理方之
间的分配形成不同的政府治理模式（见表 1）。

表 1： 政 府 内 部 控 制 权 分 配 和 相 应 的 治 理 模 式
政府治理模式
控制权类别
高度关联型 行政发包制 松散关联型 联邦制
目标设定权 委托方 委托方 委托方/协商 管理方

检查验收权 委托方 委托方 管理方 管理方
激励分配权 委托方 管理方 管理方 管理方
行为意义
中央政府 运动型动员机制 检查验收策略 象征性权威 缺失
失去主动性 执行阶段层层加码
中间政府 委托方角色 委托方角色
有效治理能力减弱 验收阶段合谋行为
图 表 来 源 ：周 雪 光 、练 宏 （2012 ）。

在极端的高度关联型中，所有控制权都属于委托方，中央政府为推
行政策落实，通常实行运动型动员，地方政府失去主动性；在另一极端
的联邦制中，所有控制权都属于管理方，中间政府替代中央政府扮演委
托方角色；在行政发包制中，中央政府拥有目标设定和检查验收权，需
选择适当的验收策略以防止执行过程中的共谋与加码； 在松散关联型
中，中央政府仅保留目标设定权，扮演象征性权威角色，验收和激励权
均属于中间政府。
本文使用多层级委托代理模型，正式定义和讨论“控制权”理论的
概念与要素，将“控制权”理论扩展到三级科层组织内部授权的一般框
架中。 在展开细节讨论前，我们需要对建模整体思路进行概括阐释。 首
先，本文借鉴“科层组织授权理论”，依据周雪光、练宏（2012）的分析框
架，构建“委托方—管理方—代理方”三层级委托代理模型，明确各方的

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