Page 50 - 《社会》2021年第6期

中国政府治理模式的选择与转换：一个正式模型

这些治理模式因不同领域而异，即使是在同一领域，也可能是在不
同时点交替出现。 以计划生育政策为例，在早期阶段，中央政府将其作
为一项基本国策极力推行。 通过层层建立专设机构、制定量化指标、建
立强激励机制、严格检查、奖惩并举和密集的宣传教育，计划生育政策
得到迅速推行，并呈现高度关联的治理模式。 随着时间的推移，这些措
施被深入落实， 计划生育工作随之变得常规化， 表现出行政发包制特
征。 在后期阶段，随着政策目标的变化，该领域的宣传和执行力度逐渐
松弛，各级政府根据属地任务难易程度差异化调整政策实施方式，表现
出松散关联的治理特征（艾云，2011）。
在环境保护领域，环保政策在不同时点的实施、执行也呈现“高度
关联”“行政发包”和“松散关联”等不同治理模式交替出现的状态（周
雪光、练宏，2012）。 在一些时点，上级环保部门的目标设置和检查验收
十分严格甚至苛刻，但在另一些时点，检查验收又类似于例行检查，有
很大的弹性和谈判空间。 相应的，下级环保部门的执行过程也存在差异
化应对策略。
陈家建等（ 2015）关于妇女小额贷款项目的研究也有类似的观察。
在项目实施的早期阶段，上级部门目标明确，规定细致，下级政府面临
严格的约束，表现为高度关联的治理模式，导致地方政府缺乏积极性，
项目进展缓慢。 在下一阶段，上级部门调整了政策，给予各级政府更多
自主权，表现出行政发包制的特点（周黎安，2016）。
上述观察提出了关于中国国家治理的一系列问题： 为什么存在不
同的政府治理模式？ 如何理解治理模式之间的差异？ 针对这些问题，周
雪光、练宏（2012）提出了关于中国政府治理的“控制权”理论，对不同治
理模式给出了统一的分析框架。“控制权”理论将经济学剩余控制权的
概念扩展至政府治理领域，其核心命题是，在各级政府的“委托—代理”
关系中，控制权可以分为不同维度（目标设定权、检查验收权和激励分
配权）。 这些维度的控制权在各层级政府间的不同分配组合产生了不同
政府治理模式。 例如，当上级政府掌握所有维度控制权，严格控制政策
实施过程并迫使下级政府密切关注和执行政策指令时， 可观察到一个
高度关联的治理模式。 当上级政府拥有目标设置权和检查验收权，但将
激励分配权授予下级政府时， 就表现出典型的行政发包制的特点。 例
如，环保领域中的通常做法是，上级管理部门定期向下级政府下达明确

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