Page 52 - 《社会》2021年第6期

中国政府治理模式的选择与转换：一个正式模型

政府积极迎合，表现出组织学文献提出的组织内各层次、各部门间的
高度关联。
周黎安（2007，2016）提出的“行政发包制”是另一种重要的治理模
式，即上级政府将各项任务一揽子打包发给下级政府组织实施，上级政
府负责验收并拥有随时随地干预的权力。“行政发包制”介于韦伯的“科
层制”与市场的“外包制”之间，是一种行政权力与承包机制相糅合的混
合形态， 涉及行政权与财权的分配， 以及人员激励与考核监督权等要
素。 与高度关联型模式相比，行政发包制模式中的各级政府权限分明，
且下级政府在具体部署和实施政策时具有相对独立的空间。
松散关联型模式指组织中各部门按部就班处理日常工作的组织形
式（ Weick，1976；Orton and Weick，1990）。 这一形式按照已有规章制度运
作，不被其他任务或部门干扰，因此区别于高度关联型与行政发包制的
治理模式。 例如，生态环保部门日常工作中有关污染源指标的检测、各
种资料的收发传递、计划生育政策领域的日常报表汇集等，都是在松散
关联型模式中运行的。
现实中， 在政府治理不同领域和同一领域的不同时点上时常可以
观察到以上模式交替出现。 要想把握中国政府治理过程的特点，就需要
从理论上进一步分析这些治理模式的运作机制、应用边界，以及模式间
相互转化的驱动因素。
（二）“控制权”理论的基本逻辑与建模思路
本节介绍全文所依托的理论基础———政府治理模式的“控制权”理
论，并在此基础上说明正式建模的整体思路。 科层内部围绕某项政策任
务的上下级关系可看作委托方、管理方、代理方之间围绕权力与资源分
配的契约关系。 其中，控制权的分配是决定各方激励及行为的重要因素
（ Hart，1995）。 周雪光、练宏（2012）提出，控制权可以从三个维度（目标
1
设定权、检查验收权和激励分配权 ）在委托方与管理方之间进行配置。
从一般定义看，目标设定权是设定组织目标的控制权，处于科层权威关
系的核心；检查验收权是验收契约完成情况的控制权；激励分配权是设
置考核、奖惩等激励机制，以及在契约执行中组织实施、配置资源的控
制权。 对应三级政府组织，一般而言，中央政府（委托方）拥有政策制定
和组织设计的最终权威，基层政府（代理方）负责落实自上而下的指令
1. 为表达便利，后文将“检查验收权”与“验收权”通用，“激励分配权”与“激励权”通用。

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