Page 35 - 《社会》2021年第6期

社会·2021·6

性， 双方具备建立互信关系的良好基础， 政企容易形成密切有效的合
作。 我们前面分析的政绩—业绩纽带的所有重要特征，如绩效导向、地
域歧视、包容性和开放性都会最充分地体现出来。 其次，随着政府层级
和企业规模层级不断向下延伸， 政绩—业绩纽带的强度随之减弱，政
商关系其他维度的特征，如非正式、特殊主义的庇护关系、狭隘的利益
交换（寻租、腐败）和政策捕获等，也可能随之出现。 当不同职能部门和
基层官员为企业（包括大企业）提供服务和实施监管时，由于这些官员
对于主政官关心的政绩目标未必在意，“吃、拿、卡、要”以及“不作为”
“ 乱作为”之类的问题就随之而来。 尤其是本地化的基层官员与本地化
的中小微企业处于官场流动性和市场流动性的双重“底部”，政绩—业
绩纽带最弱。 而且，中小微企业对基层官员的依赖性强，不论该地区主
政官如何变动，职能部门领导如何流动，基层官员大都属于“不流动”的
“ 吏”，他们与本地化的中小微企业容易形成高度稳定和封闭的关系，非
正式庇护网络最有可能发生（Wank， 1996）。
一个地区内部可能存在的“官吏分流”现象说明，该地区的营商环
境不仅取决于官场和市场双重流动性的组合， 更取决于政府不同部门
和 不 同 层 级 的 纵 向 整 合 力 度 、 政 策 执 行 力 和 政 绩 压 力 自 上 而 下 的
传 递 ， 26 或者说，取决于潜在的“官吏分流”能否变成“官吏一体”。 打造
营商环境的最大挑战是如何克服“官吏分流”和“两张皮”问题，即主政
官的政绩关怀如何传递到最基层的办事员， 以及如何让中小企业享受
高效优质的服务。 在政商关系最成功、最健康的地区，政绩—业绩纽带
纵向延伸，从主政官到分管领导、职能部门、产业园（工业园）管委会、
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项目组团队，再到具体每个人， 政策目标、责任、义务和激励的传递与
运作清晰顺畅，从上到下（包括职能部门和基层官员）均扮演“帮助之
手”，为各类企业提供高效服务，及时解决企业问题。 这在深圳、苏州、

26. 黄冬娅（2020）提供了一个关于 A 省自上 而下推 动某项 产业政 策的详 实案例 ，从中
可以 看出，有 多重因 素决定 产业政 策在多 层级政 府体系 中的执 行效果 ，如 高 层 领 导 重
视程度（高位推动的力度）、专门机构设置、量化考核、资金分配、督察监控、官员政绩锦
标赛等。
27. 2019 年杭州市政府抽调 100 名机关干部向辖区 100 家重点企业派驻企业的政府事务代表，
为企业提供协调解决各类政府事务、开展信息沟通交流、政策解答和项目落地推进提供
等全方位的保障。 参见：浙江在线《杭州向阿里巴巴等 100 家企业派驻“政府事务代表”》（http：
//js.zjol.com.cn/ycxw_zxtf/201909/t20190920_11055129.shtml，2019 年 9 月 20 日）。

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