Page 66 - 《社会》2021年第4期

纵向约束体制

相沿未绝。 即今京外各处水会善堂积谷保甲诸事，以及新设之教育会商会
等，皆无非使人民各就地方，聚谋公益，以上辅政治，而下图辑和，故言
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其实，则自治者，所以助官治之不足也。 ” 不过，其自治组织较明代乡
约有所创新，仿西方国家地方自治制度，设议事会和董事会，议长、议员
均由民选产生，董事和乡董由议事会选举产生。 这种城镇乡自治制度的
推行既有地方自治的功能，有助于把中央统治与地方治理分开，也有社
会自治的含义，有助于把国家统治与社会治理分开。 若非因清王朝瓦解
而中断，假以时日，历史上的乡治理想有望成为现实。
2．人民参与政治：从民本到民主的思想演进
人民参与政治，有被动和主动之分。 在被动的意义上，人民参与政
治是以君主为主体，君主为了政权稳定和长治久安的需要，有必要了解
民意，有必要把听取民意作为一种执政方法。 在这里，“民意”所发挥的
作用是被动的， 取决于君主的意愿和需要。 如孟子与齐宣王论用人之
道：“左右皆曰贤，未可也。 诸大夫皆曰贤，未可也。 国人皆曰贤，然后察
之；见贤焉，然后用之。 ”（《孟子·梁惠王章句下》）。 这说明，用人之事，
君主应听取民意，但是，用人之权却操之于君主，只有君主见贤焉，才可
用之。 这种被动意义的人民参与政治， 沟口雄三称之为“旧民本论”。
“旧民本论”的特征是，虽然君主承认民为邦本，但政治的主体始终是君
主，民众只是被统治的对象。 所以，沟口雄三（2014b：195）说：“中国自古
以来的‘民本’之说，并非是‘民为本’，而只是君主‘以民为本’。 ”
在主动意义上，人民参与政治是以人民为主体，人民对于国家事务
有表达意见之权力，也有参与政治决策之权力。 这种主动意义的人民参
与政治在中国历史上也有所萌芽。 《周礼·秋官》述“小司寇”之职：“掌
外朝之政，以致万民而询焉。 一曰询国危，二曰询国迁，三曰询立君。 ”
向人民“询国危”“询国迁”“询立君”，接近于人民（国人）有权参与国家
重大事务的决策。 《左传》记载的一些例子证明，在春秋时期，《周礼》所
述“询国危”“询国迁”“询立君”确有其事（杜正胜，1981：29-40）。
中央集权的郡县制国家形成之后，皇权和官僚权力日益扩张，主动
意义的人民参与政治受皇权和官僚权力压制，难以伸张。 然而，汉代察
举制度和县乡三老制度， 在一定程度上保留了远古时代人民参与政治

21. 引自《宪政编查馆奏核议城镇乡地方自治章程并另拟选举章程折》（故宫博物院明清
档案部，1979：724-727）。

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