Page 61 - 《社会》2021年第4期

社会·2021·4

郡县之上按郡县制的原则设立省级政区，边疆为藩，内地为州，帮助中
央政府统治各个郡县；在藩州之下，郡、县政府则采封建之意，实行久任
制，赋予自主权，以利于地方治理。 李塨说：“统郡者，藩、州也。 ……藩
王与州牧同以三载考绩，贤则留不肖则黜，不世守也，予夺之权自上操
之，是绝封建之害兼郡县之利矣。 ”至于郡县守令，“大纲总于上，细目
悉任于下，又必久任而责成功，是非去郡县之害兼封建之利乎？ ……土
地既分，各有所守，乃颁划一之条，使各奠山川，各均田亩，各兴水利，
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各整关梁，各修驿路，四海虽广，有不荡荡平平者乎？ ” 这是采封建之
意，赋予郡县守令地方治理权，以利于地方治理，与顾炎武的观点相似。
有所不同的是，李 塨设想在郡县之上设藩州，由中央政府直接控制，以
利于中央统治。
2．清末地方自治改革
清末，康有为（2007：274）对“封建”一词作出新的解释：“夫地方自
治，即古之封建也。 但古者乱世，封建其一人，则有世及自私争战之患，
此所以不可行也。 今者升平，封建其众人，听民自治，听众公议，人人自
谋其公益，则地利大辟，人工大进，风俗美而才智出。 ”按康有为（ 2007：
273-274）的解释，所谓“寓封建之意于郡县之中”，就是在郡县制的框架
内引入地方自治。 相应地，中央统治与地方治理之间的关系，即“国政”
与“民政”之间的关系，国政集中于中央政府，民政则分散于地方政府和
地方社会。
为此，康有为（ 2007：276）提出，应仿效英法德日之法，在县乡设议
会机构，民选议员，实行县乡自治。 此种意义的地方自治在一定程度上
得到清廷认可。 1909 年 1 月，清廷颁布《城镇乡地方自治章程》和《城镇
乡地方自治选举章程》，在县之下推行城镇乡自治。 1910 年 2 月，颁布
《府厅州县地方自治章程》和《府厅州县议事会议员选举章程》，在县级
政府内部引入地方自治机构。 这是中国历史上首次由中央政府颁布的
地方自治法律。 按 1908 年清廷拟订的筹备立宪计划，各省先筹办城镇
乡自治，后筹办府厅州县自治，到 1914 年完成各级自治建设（侯宜杰，
2020：198）。
清廷推行的地方自治分上下两级，上级为府厅州县自治，下级为城
镇乡自治。 其中，卓有成效的是城镇乡自治。 城镇乡自治延续了历史上
12. 引自《平订书》卷二，《分土第二》（李 塨 ，1985）。

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